PERSPECTIVES SOCIALES DE LA CONCURRENCE

Nicolas Marques : Concurrence et Protections sociales (1^ère partie)

Selon un discours pseudo-économique, la concurrence serait appropriée pour des biens standard, mais pas pour des biens tels que la protection sociale. Quelles en sont les raisons ? Quels sont les arguments utilisés pour discréditer la concurrence en la matière ? Et quelle est leur validité ?

1. La théorie des défaillances de marché

L’étude de la protection sociale est un domaine de prédilection des théoriciens du bien-être. Parmi les plus célèbres d’entre eux, K. Arrow publie en 1963 un article dans lequel il explique qu’il n’y a pas de marché en matière de protection sociale car ce dernier est défaillant. Pour l’expliquer, il développe des concepts très intéressants d’un point de vue théorique tels que l’asymétrie de l’information. Cette situation se caractérise par un échange inégal dans la mesure où une seule personne détient l’information. Il est vrai qu’en matière de protection sociale, d’assurance maladie, on ne connaît pas vraiment les risques auxquels on a à faire face. On ne les évalue pas bien ; on ne sait pas vraiment s’il faut se protéger ou pas, et parce que l’on n’est pas souvent en situation de jeu répété, il n’y a pas d’apprentissage. Pour ces différentes raisons, le marché de la protection sociale est appréhendé par les théoriciens du bien-être comme un marché sur lequel le consommateur serait véritablement en situation d’infériorité et donc ne pourrait pas se débrouiller tout seul.

A l’inverse, on peut trouver sur ce marché des consommateurs peu scrupuleux. Nos théoriciens invoquent alors « l’imprévoyance maximisatrice » pour justifier la disparition du marché en matière de protection sociale. Afin d’illustrer ce concept, considérons un système d’assurance libre, et des filets de sécurité publique. Certains individus auront intérêt à ne pas s’assurer et à recourir au système de protection publique le jour où le risque se réalise. Pour éviter que les individus soient maximisateurs, refusent de s’assurer, et s’en remettent au filet public au moment opportun, on les oblige à s’assurer auprès d’un système monopolistique.

Un autre argument mis en exergue par ces théoriciens est « l’antisélection » : les producteurs de protection sociale ne pourraient pas se développer. Ce concept, développé par Akerloff en 1970, repose sur l’idée que seul les « mauvais risques » vont s’assurer. On dit alors qu’un marché libre ne se développera pas et que le monopole est approprié. Pour éviter l’antisélection, la solution la plus bête et la plus basique consiste à prôner l’assurance obligatoire pour tous. De la sorte, les « mauvais risques » seront financés.

Enfin, la défaillance du producteur en matière de protection sociale repose sur le concept « d’aléa moral ». Dans cette situation, les individus s’assurent, se protègent et à partir de ce moment, modifient leur comportement : ils deviennent insouciants et les risques augmentent.

Finalement, il ne peut y avoir de marché dans la mesure où consommateurs et producteurs peuvent être pénalisés par l’asymétrie de l’information. Il semble toutefois que cette justification apportée à la monopolisation des systèmes de protection sociale soit assez ambiguë. On pourrait en effet imaginer que les asymétries informationnelles, sévissant dans les deux sens, s’équilibreraient. Elles pourraient en réalité s’équilibrer. Mais plutôt que de pousser plus avant ce type d’interrogation, je vous propose de chercher à comparer cette théorie à la réalité des premières protections sociales. Cette démarche présente l’avantage de mettre en exergue ce que nous a apporté le marché libre et la concurrence en matière de protection sociale.

2. La réalité des premières protections sociales privées

Les protections sociales ont existé de tout temps. La première fut la famille. Il y a ensuite la communauté réduite, la communauté élargie, le village. Mais ces arrangements n’intéressent pas directement l’économiste soucieux d’analyser la pertinence de la théorie des défaillances de marché. Ces solidarités de proximité, fondées sur une interaction de longue durée, laissent en effet peu de place à l’asymétrie de l’information. Considérons les cas de société ouverte où les individus ne se connaissent pas nécessairement, et où ils ont tous individuellement besoin de protection.

En matière de prévoyance à court terme, l’assurance maladie s’est développée tandis que consommateurs et producteurs se protégeaient de l’asymétrie de l’information. Le meilleur exemple est celui des sociétés de secours mutuels. Ces associations sont apparues spontanément au XVIIème siècle. Les individus se réunissaient pour se protéger contre les aléas de la vie (la maladie par exemple), établissaient un règlement des statuts et fixaient collégialement les cotisations et les règles de prise en charge.

Les sociétés de secours mutuels ont émergé simultanément en France et en Grande Bretagne. Leur développement fut toutefois plus important en Grande Bretagne du fait d’une législation plus tolérante. En 1910, à la veille du premier texte d’étatisation britannique, 12 millions d’individus adhéraient à ces sociétés. En France, le démarrage fut plus lent pour des raisons réglementaires. On craignait alors qu’elles fassent du syndicalisme. En 1910, il y avait tout de même 4 millions d’adhérents.

Par ailleurs, il y a toute sorte d’initiatives spontanées : des systèmes de prévoyance mis en place dans des entreprises par des patrons catholiques, des assurances collectives destinées à se prémunir contre les risques liés aux accidents du travail, etc. Comment ces offrent fonctionnaient-elles ? Comment se développaient-elles ? Comment consommateurs et producteurs arrivaient-ils à surmonter l’asymétrie de l’information ? En pratique, le « parcours » des malades était balisé. Les praticiens étaient choisis collégialement. A certains moments les mutuelles salariaient les médecins, à d’autres elles signaient des listes de médecins. Du côté des producteurs des procédures limitaient l’antisélection. Des examens médicaux, des périodes de stage… On a également appris à tarifer les contrats en fonction des risques et notamment de l’âge. Et surtout, comme on le voit chez Bastiat, les gens se connaissaient. Et donc ils s’auto contrôlaient (c’est là une différence essentielle avec le monopole). Les arrangements étaient libres. Ainsi de bonnes règles pouvaient émerger. Les meilleurs se développaient et les moins bonnes dépérissaient.

En matière de prévoyance à long terme, tout au long du XIXème siècle se développent des formes un peu primitives de protections contre la vieillesse : la caisse d’épargne, la tontine -un pot commun dans lequel était versé une cotisation. Les bénéfices capitalisés étaient redistribués au-delà d’un certain âge, voire une partie du capital de cette tontine.

A cette époque apparaît aussi le calcul actuariel. Grâce à ce processus de découverte marchand, les contrats ont été mieux tarifés. Cela a permis de sortir de la tontine, formule assez aléatoire. Dès 1762 en Grande Bretagne, la première compagnie d’assurance voit le jour. Cette société mutuelle, appelée « l’équitable », vend des contrats de protection contre le risque de vieillesse et l’inactivité au-delà de 55 ans. C’est d’abord un marché haut de gamme réservé aux marins. Durant la seconde moitié du XIXème, un public très modeste y accède : c’est la naissance de l’assurance ouvrière. Les contrats sont alors vendus à la semaine. En France, ces contrats n’ont pas connus le même essor, les pouvoirs publics voulant tout réglementer. A l’époque il n’y avait pas de liberté d’association. Le seul petit espace de liberté était réservé aux sociétés de secours mutuels (officiellement à but de prévoyance contre les aléas de la vie). Mais la crainte de voir ces associations devenir des foyers d’agitation sociale a conduit les pouvoirs publics à les contraindre par la taille. Le nombre d’adhérent, limité à 200, suffisait à peine pour faire de l’assurance maladie. Ce qui explique que l’assurance vieillesse ne se soit pas développée. Finalement, les pouvoirs publics assurent la production de rente dès 1850 dans des conditions exécrables du fait de l’absence d’expertise et de sa monopolisation par la caisse des dépôts et consignations. Pour exemple, les tables de mortalité étaient totalement inadaptées : appels de cotisations auprès d’ouvrier dont l’espérance de vie ne dépassait pas 55 ans. Il n’y avait pas là défaillance de marché, mais défaillance des pouvoirs publics.

3. Les problèmes posés par l’intervention publique

L’intervention a cristallisée notre mécanisme de protection sociale autour de bonnes techniques, mais aussi de très mauvaises. C’est l’exemple de la répartition. Ce passage s’opère dès 1941 sous Vichy. C’est une bonne façon pour les pouvoirs publics de se financer. Ils ont ainsi détruit les mécanismes de protection sociale. En empêchant les individus d’avoir recours à des mécanismes qui leur permettaient de s’auto responsabiliser, ils les ont détournés de systèmes de protections sociales réellement viables au niveau financier. Le texte de Bastiat, Les Harmonies Economiques, Des salaires, (1850) illustre parfaitement ce point. En voici un passage  : « Supposez que le gouvernement intervienne. Il est aisé de deviner le rôle qu’il s’attribuera. Son premier soin sera de s’emparer de toutes ces caisses sous prétexte de les centraliser : et, pour colorer cette entreprise, il promettra de les grossir avec les ressources prises sur le contribuable…il s’avisera de fondre toutes les associations en une seule soumise à un règlement uniforme…Alimentée par l’impôt, l’institution perdra sa moralité. Seul la bureaucratie aura intérêt à défendre le fond commun ; chacun au lieu de se faire un devoir de prévenir les abus, se fera un plaisir de les favoriser. Le gouvernement cherchera à défendre l’institution, mais ne pouvant plus compter sur l’action privée, il devra nommer des vérificateurs, des contrôleurs, des inspecteurs. « On verra des formalités, sans nombre s’imposer entre le besoin et le secours. Bref, une admirable institution sera, dès sa naissance transformée en une branche de police…Bientôt qu’arrivera-t-il ? Les ouvriers ne verront plus dans les caisses communes une propriété qu’ils administrent, qu’ils alimentent et dont les limites bornent leurs droits. Peu à peu, ils s’accoutumeront à regarder le secours en cas de maladie ou de chômage, non comme provenant d’un fonds limité préparé par leur propre prévoyance, mais comme une dette de la société. Ils n’admettront pas pour elle l’impossibilité de payer et ne seront jamais contents des répartitions. L’Etat se verra contraint de demander sans cesse des subventions au budget. Là, rencontrant l’opposition des commissions de finances, ils se trouvera engagé dans des difficultés inextricables ». Bastiat en 1850 avait donc compris que le marché était un mécanisme de découverte fondamental. Il avait pressentit que les forces pro-public, pro-nationalisation, pro-monopole étaient en train de germer et quels en étaient les risques. Bastiat était donc un visionnaire. Dès 1950 apparaissent en France les premiers textes mentionnant « le déséquilibre financier de l’assurance maladie » (Droit social, n°10, déc.1950) et « La cour des comptes et la crise de la Sécurité sociale » (Droit Social, n°8 septembre-octobre 1952, PP.553-560). Et depuis 50 ans cela se répète parce qu’il n’y a pas de mécanismes marchands permettant la limitation des abus d’une part et le développement d’autre part.

Un autre auteur a bien compris comment fonctionnait un mécanisme marchand de protection sociale. Il s’agit de Hayek. Dans « La constitution de la liberté », chapitre 19, un passage intitulé « Croissance contre dessein » explique comment les protections sociales ont émergé et pourquoi il est paradoxal que l’Etat intervienne. « Il est paradoxal que l’Etat prétende aujourd’hui défendre la supériorité d’un développement exclusif à voie unique, celle de l’autorité, dans un domaine où il apparaît sans doute plus qu’en tout autre que de nouvelles institutions émergent non d’un dessein, mais d’un processus d’évolution graduelle… la façon dont l’assurance a pris naissance et s’est développée est la plus éloquente démonstration de l’outrecuidance dont font la preuve ceux qui veulent enfermer l’évolution future dans un canal unique choisi par la voie d’autorité » (p.291). Jamais personne n’a voulu créer la protection sociale, l’assurance maladie. Comme le dit Hayek, l’assurance maritime est née, et progressivement son intérêt s’est transposé à la maladie, la vieillesse. La création d’une protection sociale sans processus marchand n’aurait pas permis d’arriver au résultat que l’on connaît aujourd’hui. Hayek met d’ailleurs dans le même sac la protection sociale et tous les biens traditionnels. Il explique dans ce chapitre que le principe selon lequel tout monopole protégé devient inefficace à la longue s’applique en matière de protection sociale comme ailleurs. Ainsi, des pouvoirs publics omniscients, témoins du fonctionnement des processus de marché, sont incapables de faire évoluer le monopole qu’ils ont institué, de le faire se développer en vue de satisfaire les besoins des individus comme c’est le cas sur le marché.