PERSPECTIVES ECONOMIQUE DE LA CONCURRENCE

Lundi 1^er Septembre, la deuxième session de l’Université d’Eté était consacrée à la concurrence fiscale. Lars Feld, expert des problèmes de concurrence fiscale en Suisse, et professeur à l’Université de Marburg en Allemagne où il enseigne les Finances publiques, traitait de la question de l’harmonisation fiscale ou de la concurrence fiscale dans les pays européens.

Lars Feld : Harmonisation fiscale ou concurrence fiscale

Durant les deux dernières décennies, on a pu constater en Europe une baisse de la taxe fiscale et notamment de l’impôt sur le revenu. Ceci est particulièrement vrai pour les Etats centraux où le taux marginal a été réduit. Il apparaît donc que le capital est de moins en moins taxé parce qu’il peut s’évader d’un pays à l’autre. En cas de baisse des taux d’imposition, résultat de la mondialisation, il serait possible de choisir son lieu d’implantation en fonction des différentiels d’imposition. La crainte de certains est alors que les services publics ne puissent être fournis de manière efficace, que la redistribution des revenus ne puisse pas être financée et que les Etats Providence fassent faillite.

Les services publics seront-ils en quantité optimale ?

Selon les économistes, compte tenu de la mondialisation et des différents niveaux de fiscalité et de service public dans les différents pays, le fait que les facteurs mobiles puissent choisir leur lieu de résidence (choisir leurs différents offreurs) devrait amener à des résultats efficaces compte tenu de la façon dont on se localise dans le secteur privé. Considérant les biens publics donnés à un certain prix, il s’agit de voter avec ses pieds. C’est un processus de révélation des préférences où les gens choisissent leur lieu de résidence en fonction du taux d’imposition fiscale et qui amène de la sorte à faire face au problème du passager clandestin. Ceci conduit finalement à une fourniture efficace des biens publics seulement si certaines conditions sont respectées. Mais la vision traditionnelle évoque en contrepoint les problèmes d’externalités.

Les externalités concernent tout d’abord les gains de débordement, à savoir les problèmes liés au fait que des personnes appartenant à une juridiction A profitent de biens fournis par la juridiction B. Un individu utilisant un bien sans en payer le prix obtient ainsi un gain de débordement aux dépens de ceux qui appartiennent à la juridiction qui fournit le bien. Dans le cas de l’éducation, il peut y avoir des exportations de capital ou de capital humain vers d’autres pays sans que cela coûte au pays d’accueil en question. C’est là un argument traditionnel en faveur d’une harmonisation.

Avec des ressources mobiles ou des facteurs de production mobiles, il y a encore des externalités pécuniaires qui sont dues au fait que nous avons des juridictions en concurrence. Lorsque la juridiction A baisse sa fiscalité, la juridiction B répond en baissant son taux d’imposition et ainsi de suite pour la juridiction A. Il y a donc sous enchère fiscale. Chacun cherchant à augmenter sa base fiscale. La concurrence réduit alors le montant de fiscalité. En conséquence, il n’est pas possible de fournir le bon montant de biens publics.

La conclusion serait alors que les gouvernements doivent intervenir pour corriger les échecs de marché, et fournir les biens publics suffisants.

La redistribution impossible ?

Considérant la redistribution fiscale et partant du prémisse que l’Etat doit redistribuer, alors la concurrence fiscale peut conduire à des problèmes. Supposons que nous ayons deux juridictions. L’une avec une redistribution élargie et l’autre avec une redistribution faible. Il y a une incitation pour ceux qui ont de hauts revenus à passer d’un pays où l’impôt est élevé à celui où les impôts sont plus faibles. D’un point de vue purement théorique, on peut avoir des stratifications fiscales. La redistribution des revenus de manière décentralisée devient impossible. Dans quelle mesure peut-on penser que la redistribution des revenus est une assurance pour une certaine partie de la population ? Dans une perspective régionale, où certaines régions sont pauvres et d’autres sont riches, les premières doivent essayer de maintenir un certain niveau d’offre des services publics. Ceci doit être financé par les impôts. Or les régions pauvres ne peuvent pas mettre en place des taux d’imposition élevés eu égard au phénomène de l’évasion fiscale. Ainsi les services publics « nécessaires » et la redistribution ne pourraient pas être assurés. Ceci a été contesté au niveau théorique : dans un monde néo-classique, les régions qui sont pauvres vont converger du fait des flux de capitaux. L’autre argument est que dans la nouvelle géographie économique les relations sont centre périphérique à cause des effets d’agglomération et des économies d’échelle et ainsi de suite.

Les citoyens jugent les gouvernants

L’approche traditionnelle considère que l’Etat suit le principe de sélection. L’approche en terme de choix public ou « Public Choice » considère que l’Etat est un Léviathan cherchant à maximiser le revenu qu’il retire des impôts afin d’obtenir des rentes pour des fins privées. Dans un tel monde, la concurrence fiscale réduit la capacité du gouvernement à augmenter la taille du secteur public au delà de la taille préférée des citoyens.

Il peut y avoir un autre mécanisme où les citoyens évaluent la performance des gouvernements. Dans une situation avec information asymétrique, les politiciens sont mieux informés des faits que les citoyens. Les citoyens peuvent alors évaluer les performances des gouvernements en observant ce qui se passe dans les pays avoisinants. Et plus l’offre des services publics est décentralisée, plus cette comparaison est possible. Ceci va conduire à une dispersion de la connaissance. La prochaine étape est assez simple. La concurrence entre les Etats va être instaurée. On a besoin d’innovations politiques et d’imitations des meilleures solutions politiques possibles. Elles peuvent être trouvées à un niveau décentralisé, être expérimentées, et adoptées dans plusieurs juridictions. Les meilleures politiques sont bien évidemment celles qui correspondent aux attentes des citoyens.

Cette perspective d’innovation politique peut aussi être un argument en faveur de l’offre décentralisée de biens publics si l’on considère qu’elle conduit à la croissance économique, ou en sa défaveur si tant est qu’elle peut aussi conduire à la corruption. Mais ceci n’est vrai que dans un système déjà corrompu.

La mesure de la concurrence fiscale et de son efficacité

Alors quels sont les arguments pour et contre la concurrence fiscale ? Quelles sont les preuves ? Est ce que la concurrence fiscale existe ? Est ce que l’on peut simplement regarder le taux marginal d’imposition ? Non, cela ne suffit pas : on doit toujours trouver des indices complets qui disent s’il y a concurrence fiscale ou pas. L’existence de la concurrence fiscale repose sur deux hypothèses : d’abord l’hypothèse de mobilité selon laquelle les taxes jouent un rôle dans la localisation des industries et dans la résidence des individus, toutes choses égales par ailleurs. C’est ce que l’on trouve dans la littérature empirique. Dans les pays fédéraux, comme les Etats-Unis, notamment par rapport à la localisation des industries, les impôts jouent un rôle.

La deuxième hypothèse est l’hypothèse de stratégie : est-ce que les juridictions s’engagent dans les comportements stratégiques au niveau fiscal pour attirer des firmes ? On observe cela non seulement dans les pays à structure fédérale mais aussi au niveau international et notamment au niveau européen. Et si la concurrence fiscale existe, la question est alors de savoir si elle mène à un résultat positif ou efficace, et à quelles conditions.