Plan

1.Naissance des caisses de compensation patronales par l'initiative privée (1919-1932)

1.1 Historique
1.2 Du côté patronal, les motivations sont de deux ordres
1.3 Du côté syndical, les avis sont partagés

2.L'obligation légale de l'adhésion à une caisse de compensation (1932)

2.1 Le vote de la loi en mars 1932
2.2 La réaction des patrons et des syndicats
2.3 Pourquoi cette intervention de la loi ?
2.4 L'économie de la loi
2.5 Bilan de la loi

3.Le code de la famille (1939-1945)

3.1 L'origine du code
3.2 Les décrets-loi de 1938
3.3 La loi du 29 juillet 1939, ou "code de la Famille", prolongée par les lois prises par le gouvernement de Vichy

4.La création de la sécurité sociale et le nouveau régime des allocations familiales

4.1 L'ordonnance reconnut le principe d'une administration séparée des allocations familiales
4.2 L'ordonnance, tout en faisant disparaître les caisses de compensation d'origine et à gestion patronale, spécifie toujours que ce sont les patrons seuls qui y adhèrent, non les salariés
4.3 Les employeurs et travailleurs indépendants étaient donc seuls à financer la caisse
4.4 Le bénéfice des allocations familiales est étendu à l'ensemble des personnes occupées dans les entreprises affiliés.
4.5 Le statut juridique adopté n'est plus celui des associations loi de 1901 mais celui des sociétés de secours mutuels

1.Naissance des caisses de compensation patronales par l'initiative privée (1919-1932)

1.1 Historique

A la suite de Léon Harmel, des socialistes chrétiens préconisent le salaire familial, partant du principe qu'à salaire égal, le père de famille a plus de mal à vivre qu'un  célibataire ou un marié sans enfant. "Ainsi, un ouvrier serait payé non d'après l'ouvrage qu'il aurait fait, mais d'après ses charges ou ses besoins ; s'il a une femme et des enfants, il serait rétribué deux ou trois fois plus que le célibataire".

L'idée du salaire familial sera critiquée par certains libéraux au motif que cette pratique philanthropique se retourne contre le patron qui s'y livre (renchérissement de ses coûts au profit de ses concurrents qui n'emploient que des célibataires, et aussi contre les ouvriers chargés de famille que les employeurs hésitent à embaucher).

Ce débat sur le salaire familial trouvera sa résolution dans la création de caisses de compensation. En 1919-1920, Romanet (métallurgiste de Grenoble) obtient du syndicat patronal des constructeurs, mécaniciens, chaudronniers et fondeurs de l'Isère la création d'une caisse d'allocation familiales, dites caisses de compensation.

Le système se répandra très rapidement. En 1930, 10 ans après, on compte 230 caisses de compensation, 32 000 entreprises adhérentes, 1 880 000 salaires couverts, 480 000 familles allocataires.

En 1920, sous l'impulsion de Mathon Motte, de Roubaix, a été créé une sorte de fédération, le Comité central des allocations familiales (dont l'objet est l'étude, la documentation, la propagande, non la gestion financière, ni une quelconque compensation).

En effet, le système respecte :

- La liberté d'adhésion (aucune obligation n'est faite aux entreprises d'adhérer à la caisse),

- La liberté d'organisation et de gestion des caisses qui, presque toutes, ont le statut d'associations loi de 1901 ; en particulier elles définissent elles-mêmes leur ressort géographique ou professionnel, essayant d' épouser des marchés locaux ou professionnels de main d'oeuvre.

- La liberté d'adjoindre à des prestations en argent d'autres ouvres sociales jusqu'alors organisées par les entreprises : aide médicale, visiteuses sociales, etc... Et même, avant 1928, assurance maladie.

1.2 Du côté patronal, les motivations sont de deux ordres

D'une part, des considérations morales : en dépit du matérialisme historique, voire d'une philosophie libérale un peu trop sommaire qui, si on laissait faire, ramènerait tout à des calculs égoïstes, ces considérations ont joué un rôle considérable, primordial, notamment l'attachement aux valeurs familiales.

D'autre part, des considérations économiques et sociales.  Elles sont mises en avant dans son action de propagande par le Comité central des allocations familiales, avec le slogan : "une mesure qui paie" : l'encouragement à la natalité permet de prévenir la raréfaction de la main d'ouvre ; faire disparaître les rancœurs des gens qui respectent la tradition et les devoirs de la famille : attacher à l'entreprise des hommes d'ordre et de fidélité.

1.3 Du côté syndical, les avis sont partagés

Approbation et encouragement des syndicats chrétiens CFTC.

Méfiance de la CGT traditionnelle qui :

- se montre réticente, pour ne pas dire plus, à toute politique nataliste,
- redoute tout paternalisme propre à émousser la lutte revendicatrice,
- craint que les patrons ne s'attachent ainsi une certaine catégorie de salariés et ne brisent l'unité ouvrière
- considérant que les allocations familiales ne sont pas le prix d'un travail, évoque à diverses reprises leur prise en charge par l'Etat.
- étend aux allocations familiales son hostilité à toutes les réformes en régime capitaliste, mais y ajoute, à la manière bolchevique, une manœuvre visant à décourager les générosités patronales, salaires familial, oui, mais à condition qu'il ne soit pas réservé aux pères de famille (c'est le salaire familial relatif) mais étendu à tous les salariés (salaires familial absolu) y compris les célibataires.

Marx a dit que le salaire en régime capitaliste est calculé par la force des choses de manière à permettre à l'ouvrier de vivre ou de survivre et de se reproduire. En ne payant pas au célibataire ou au marié sans enfant ce qu'il appelle allocations familiales, le patron garde dans sa poche une partie du prix naturel du travail.

2.L'obligation légale de l'adhésion à une caisse de compensation (1932)

2.1 Le vote de la loi en mars 1932

Dès 1920, une proposition de loi tendant à rendre obligatoire l'adhésion de tous les employeurs à une caisse de compensation sera déposée par Bokanowski (1879-1928), député radical socialiste de la Seine, deux fois Ministre. D'autres suivront.

En Janvier 1929 le groupe des démocrates populaires (le prédécesseur du MRP et qui compte 2 ou 3 syndicalistes chrétiens dans ses rangs) dépose une proposition de loi élaborée par la CFTC. Transformée en projet de loi par Loucheur, ministre du Travail dans le gouvernement Poincaré (1929) votée et promulguée sous le gouvernement Tardieu le 11 mars 1932.

2.2 La réaction des patrons et des syndicats

L'obligation légale de l'adhésion à une caisse d'allocations familiales est :

- combattue par les patrons, y compris par le Comité des allocations familiales.

- soutenue par la CFTC, qui préconisera d'emblée l'intervention de la loi

- d'abord non soutenue, pour ne pas dire plus, par la CGT, acceptée ensuite comme un fait auquel on ne peut s'opposer et dont on ne peut que se borner à limiter la nocivité.

Rapport de Savoie (alimentation) au 21ème Congrès confédéral (septembre 1931): "Les allocations familiales sont entrées dans les mœurs. Les employeurs ont vu dans ce genre de rétribution un nouveau moyen d'emprise sur leur personnel. Il serait inutile de tenter la suppression des allocations familiales. La CGT a donc considéré qu'il n'y avait pas lieu de faire cette tentative, mais au contraire de chercher à obtenir la généralisation des allocations familiales et de détruire le caractère nocif qu'elle revêtent actuellement. C'est à quoi tend la proposition de loi adoptée par la Chambre des Députés.

Il s'agit de donner légitimement le droit à tous les travailleurs aux allocations familiales. Là encore, il y aura beaucoup de résistance à surmonter avant d'arriver au but. Mais cette considération ne doit en rien affaiblir notre volonté de l'atteindre. La commission demande au Congrès d'affirmer sa volonté de voir cette proposition de loi adoptée par le Sénat sans changement dans le texte voté par la Chambre des Députés, sauf sur la constitution des organismes de gestion devant avoir un caractère paritaire..."

On retrouvera cette dernière revendication dans le rapport moral présenté au Congrès de septembre 1973 (le décret d'application était paru le 14 mars 1933, un an après la promulgation de la loi) : " En raison du caractère légal et obligatoire pris par les allocations familiales, il paraîtrait nécessaire que les organisations ouvrières aient droit de participation et de contrôle dans les organismes de gestion "

2.3 Pourquoi cette intervention de la loi ?

Outre la manière de légiférer ( et de donner aux politiques le mérite qui revient à d'autres), le recours à la loi paraît s'expliquer par le fait que :

- le volontariat semblait être parvenu à la limite de ses possibilités et qu'il ne paraissait pas pouvoir réaliser l'extension du système à la majorité des entreprises.

- s'était créée une situation doublement inégalitaire : inégalitaire entre les salariés des entreprises adhérentes et ceux des entreprises qui n'adhéraient pas à une caisse de compensation ; inégalité entre les salariés des entreprises adhérentes, les caisses de compensation offrant des prestations très diverses de l'une à l'autre

2.4 L'économie de la loi

- La loi partait de la réalité existante, les caisses patronales de compensations, en rendant l'adhésion obligatoire.

Art 74 a/ »Tout employeur occupant habituellement des ouvriers ou des employés de quelque âge et de quelque sexe que ce soit dans une profession industrielle, commerciale, agricole ou libérale est tenu de s'affilier à une Caisse de compensation ou à toute autre institution agrée par le Ministère du Travail, constituée entre employeurs en vue de répartir entre eux les charges résultant des allocations familiales »

Bien entendu, pour bénéficier de l'adhésion obligatoire de toutes les entreprises qui sont dans leur ressort, les Caisses de compensation doivent être agréées par un décret du ministère du Travail. Ce qui permet au gouvernement de ne pas imposer l'obligation de payer des allocations familiales dans les secteurs géographiques ou professionnels où le nombre des entreprises que cette surcharge mettrait en difficulté est trop élevé

- Les caisses conservent leur liberté de gestion. Elles fixent leurs statuts et sont administrées par les représentants des employeurs adhérents à la caisse, sans anticipation des salariés.

Toutefois, la loi prévoyait une certaine intervention de l'Etat dans la fixation des prestations.

Art 74c/ « le taux minimum de l'allocation afférente à chaque enfant est déterminée par arrêté du ministre du Travail dans chaque département, soit pour l'ensemble des professions soit pour chaque catégorie professionnelle. Ce taux minimum doit être égal (dans chaque département et s'il y a lieu dans chaque catégorie professionnelle) au taux pratiqué au moment de la présente loi par les caisses de compensation agrées. Il pourra être révisé lorsque les variations dans le taux des allocations familiales généralement pratiquées auront été constatées dans le département ou la profession »

Les caisses gardent donc une certaine liberté pour la fixation des allocations. Elles ne peuvent pas descendre au dessous du taux qu'elles pratiquaient avant la loi, mais elles ne sont pas tenues de l'aligner sur le taux pratiqués par les autres, et elles peuvent librement relever ce taux.

- Enfin, si la loi ne parlait pas explicitement de conditions de ressources, elle réservait le bénéfice des allocations à des catégories socioprofessionnelles considérées comme disposant de moins de ressources. Les cadres en étaient exclus.

Art 74b/ « les allocations familiales sont dues pour tout enfant ou descendant légitime, reconnu ou adoptif, et pour tout pupille, résidant en France, à la charge de l'ouvrier ou de l'employé et n'ayant pas dépassé l'âge de l'obligation scolaire. Elles sont dues jusqu'à l'âge de 16 ans, si l'enfant poursuit ses études ou est placé en apprentissage(...) »

Après des hésitations, on décida de ne pas inclure la loi sur les allocations familiales dans le cadre des assurances sociales mais de l'inclure dans le Code du Travail ("encore que soit controversée la question de savoir si les allocations familiales constituent ou non un supplément de salaire, c'est avec le salaire qu'elles ont le plus d'affinités").

2.5 Bilan de la loi

En 1938, on comptait 450 000 entreprises adhérentes, avec 5 400 000 salariés et 1 640 000 familles allocataires. L'inflation, à partir de 1936, a imposé des réajustements du taux des allocations qui ont exigé des arbitrages nombreux et accrus à l'extrême, jusqu'au chaos, la diversité des prestations servies selon les professions et les régions. On a du mal à s'y reconnaître.

3.Le code de la famille (1939-1945)

3.1 L'origine du code

- La situation chaotique à laquelle on était parvenu semblait appeler une remise en ordre, sans doute à cause des jalousies que suscitait la différence des prestations d'une caisse à l'autre. Il y avait un désir d'uniformisation.

- La chute de la natalité (qui va s'aggraver avec l'arrivée à l'âge matrimonial des classes d'âge maigrelettes nées de 1915 à 1919), sensible au moment où l'on revient au service militaire de deux ans (au lieu de un) parce que l'armée manque d'hommes, plaide en faveur d'un remplacement de l'aide à la famille.

La préoccupation démographique (qui n'était pas absente de la loi de 1932) prend la prépondérance sur la préoccupation sociale d'autant plus que la politique nataliste pratiquée en Italie et en Allemagne risque d'accroître les déséquilibres nationaux.

Ce changement de motivation fait sortir la politique familiale du domaine des rapports entre employeurs et salariés, pour l'introduire dans celui de la politique gouvernementale.

Il y eut deux séries d'intervention législatives : les décrets, loi de novembre 1938, le code de la famille proprement dit, adopté à la veille de la guerre (loi du 29 juillet 1939).

3.2 Les décrets-loi de 1938

- Le taux des allocations est uniformisé tout en demeurant départemental, mais non professionnel.

Article 1: « le taux minimum de l'allocation afférente à chaque enfant est déterminée annuellement par arrêté du Ministre du Travail pour chaque département et pour l'ensemble des professions de ces départements ». « Ce taux minimum ne peut être inférieur à 5% du salaire moyen mensuel dans le département d'un salarié adulte du sexe masculin, pour le premier enfant bénéficiaire, de 10% pour le deuxième, de 15% pour le troisième et chacun des enfants suivants »

- Le problème de la mère au foyer est résolu par une augmentation du taux des allocations dans les familles ou il n'entre qu'un salaire.

Art 2: « les taux prévus à l'article 1er devront comporter des majorations pour les familles dans lesquelles la mère ou l'ascendante n'exerce pas une activité rémunératrice. Le bénéfice de ces majorations sera également accordé à la mère de famille ou à l'ascendante qui, étant salariée, assure exclusivement la charge des enfants »

- Les caisses continuaient à être gérées par les représentants des employeurs membres de la caisse, mais toute caisse non agrée devait être dissoute  et une compensation financière était instaurée entre les caisses.

Art 9 : « il est institué un fond national de compensation destiné à verser des allocations aux caisses de compensation dont les charges se révéleraient anormalement élevées en raison de l'importance des charges de famille des salariés occupés par les employeurs affiliés à ces caisses...le fonds national de compensation est alimenté par des cotisations versées par l'ensemble des caisses de compensation. il est géré par la Caisse des Dépôts et consignation ».

- Des décrets-lois du 31 mars et du 14 juin 1938 permettent l'extension réelle des allocations familiales à l'agriculture ; les bénéficiaires ne sont plus seulement les salariés, mais les exploitants, les artisans (sous conditions de ressources) et le financement est assuré, non seulement par des cotisations, mais par des ressources de type fiscal :
- une taxe additionnelle à la circulation sur les vins, bières, cidres et poires
- une taxe additionnelle à la taxe à la mouture par quintal de blé,
- une taxe additionnelle à l'abattage par Kilogramme de viande ( perçue aussi sur les viandes importées)

3.3 La loi du 29 juillet 1939, ou "code de la Famille", prolongée par les lois prises par le gouvernement de Vichy

- Extension des allocations familiales à tous ceux qui tirent d'une activité professionnelle leurs principaux moyens d'existence - ce qui toutefois n'excluent pas les chômeurs, les accidentés du travail.

- Uniformisation des taux, quels que soient la profession ou le revenu, avec seulement des variations en fonction de la résidence (zone de salaires).

- Extension à la population non active (surtout dans la période de Vichy) avec financement par l'Etat.

La Charte du Travail prétend d'ailleurs instaurer un mode de salaire intégrant le salaire familial.

« art 54 (...) Le salaire est , en conséquence, déterminé d'après les principes généraux ci-après:
1- Un salaire minimum vital est perçu par tous les salariés exerçant leur activité normale. Il correspond à la rémunération de celui qui n'a ni charges de famille, ni qualification professionnelle.
2-la rémunération professionnelle est un complément au salaire minimum vital. Elle correspond à la qualification professionnelle du bénéficiaire et est différente suivant les professions et le lieu de l'emploi
3-Des suppléments peuvent s'ajouter éventuellement au salaire tel qu'il est obtenu par l'addition des deux éléments ci dessus pour tenir compte des aptitudes personnelles de l'intéressé, de son rendement (notamment quand il s'agit de travail exécuté « aux pièces ») et des conditions dans lesquelles le travail est exécuté.
4-Au salaire ainsi défini s'ajoutent les allocations ou supplément de salaires pour charges familiales résultant soit de la législation générale sur la famille, soit des dispositions particulières prises par la profession. Le supplément familial de salaire accordé par la profession peut se traduire par des avantages en nature ».

On ne sait si cette conception très théorique du salaire connut un commencement d'application.

Plus importantes quant à l'évolution future des allocations familiales sont les deux mesures suivantes à peine amorcées d'ailleurs :

- La Charte prévoyait que les institutions sociales de toute nature, créées par des particuliers ou des collectivités dans l'intérêt du personnel d'une entreprise, d'une profession ou des familles de ce personnel étaient obligatoirement gérées par le comité social local ou régional.
Et comme les Comités sociaux étaient constitués de représentants des patrons, des cadres et des ouvriers et employés, c'était pour la première fois l'entrée des salariés dans les organes de gestion des Caisses de compensation

- La loi du 14 Août 1943 institue une Chambre syndicale des Caisses d'allocations familiales (association loi de 1901) chargée de la coordination et du contrôle de l'activité de l'ensemble des caisse à l'échelon national.(difficulté du fait qu'une association de 1901 ne peut être administrée que par ses adhérents, ce que ne sont pas les allocataires).

4.La création de la sécurité sociale et le nouveau régime des allocations familiales

Telle qu'elle se présente dans l'ordonnance fondatrice du 4 octobre 1945 "portant organisation de la sécurité sociale", cette organisation apparaît comme un compromis entre,

- d'une part, les propositions initiales du gouvernement qui, inspirées par Pierre Laroque et François Netter, aux anciens du cabinet de René Belin où ils avaient élaboré les grandes lignes de ce projet, tendaient à la création d'une caisse unique dans un ressort géographique donné, chargée de la gestion de tous les risques, et d'abord des assurances sociales, des accidents du travail, des allocations familiales, percevant une cotisation unique versée par les employeurs et répartie ensuite entre les différentes prestations, gérée, cette caisse, par des représentants des salariés, des employeurs et des travailleurs indépendants

- et, d'autre part, des oppositions et critiques diverses, et, en ce qui concerne spécialement les allocations familiales d'inspiration chrétienne (CFTC, MRP, certaines associations familiales) les opposants demandant que "la couverture des risques sociaux par des groupements autonomes gérés par les intéressés eux-mêmes", les allocations familiales devant avoir leurs organismes spécifiques et leurs propres ressources.

4.1 L'ordonnance reconnut le principe d'une administration séparée des allocations familiales

Art 19 (modifié le 21 février 1944): « la gestion des prestations familiale est assurée par des caisses d'allocations familiales dont la circonscription et le siège sont fixés par décret du ministre du travail... »

4.2 L'ordonnance, tout en faisant disparaître les caisses de compensation d'origine et à gestion patronale, spécifie toujours que ce sont les patrons seuls qui y adhèrent, non les salariés

Art 20 »Sont affiliés à la caisse d'allocations familiales tous les employeurs dont l'établissement se trouve situé dans sa circonscription ainsi que les travailleurs indépendants qui exercent leur activité»

4.3 Les employeurs et travailleurs indépendants étaient donc seuls à financer la caisse

Art 34 « la cotisation des allocations familiales est intégralement à la charge de l'employeur; le taux de cette cotisation est fixé à 16,75% (de l'ensemble des rémunérations au gain perçues par l'ensemble des bénéficiaires de chacun de ces législations : assurances sociales, allocations familiales, accident du travail. Art 71)

Bien qu'il n'y ait pas de "cotisations salariales" proprement dites, la cotisation est fonction de la masse salariale (non du chiffre d'affaire ou autre) et se trouve donc étroitement associée à la rémunération du travail,  tout en maintenant la fiction du caractère patronal de cette cotisation.

(C'est ce maintien qui explique que les socialistes aient préféré opérer le transfert sur la CSG d'une partie de la cotisation maladie, car ainsi présentée, le transfert constitue un avantage apporté aux salariés, tandis qu'opéré sur la cotisation familiale,  il serait apparu comme un cadeau fait aux patrons)

4.4 Le bénéfice des allocations familiales est étendu à l'ensemble des personnes occupées dans les entreprises affiliés.

Les cadres mais aussi les patrons eux-mêmes bénéficient désormais des allocations, et plus seulement les ouvriers et les employés.

Art 21- « Chaque caisse d'allocations familiales assure le service des allocations familiales et du salaire unique

a/ aux employeurs et travailleurs indépendants visés à l'article précédent

b/ aux travailleurs occupés par les dits employeurs.

L'article 9 de la loi du 22 août 1946 étendra le bénéfice des allocations familiales aux enfants étrangers. : « les allocations familiales sont dues à partir du deuxième enfant à charge résidant en France »

4.5 Le statut juridique adopté n'est plus celui des associations loi de 1901 mais celui des sociétés de secours mutuels

Art 23 - Les caisses d'allocations familiales sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de la loi du 17 Avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels

Ainsi, la gestion n'est plus assurée par les employeurs cotisants, mais par les allocataires

Art 22 - « La caisse d'allocation familiales est administrée par un conseil d'administration dont les membres sont élus pour 5 ans par les allocataires relevant de la caisse »

La répartition des sièges d'administrateurs entre les représentants des différentes catégories de familles allocataires donna lieu à de longs marchandages. Le projet de l'administration proposait que les 2/3 des sièges soient réservés aux représentants des familles de salariés. On aboutit à ce compromis :

Art 22- « le conseil comprend pour moitié des représentants des travailleurs salariés, pour un quart des représentants des travailleurs indépendants, pour un quart des représentants des employeurs. A quoi s'ajoutaient deux représentants du personnel de la caisse, deux personnes qualifiées nommées par le Ministre du Travail, une personne élue par l'union départementale des associations familiales »

En principe, les employeurs ne sont pas représentés au Conseil d'administration en tant que cotisants, mais en tant qu'allocataires.

Malgré  de multiples réformes, le système dans ses grandes lignes est demeuré le même. En particulier, le gouvernement et l'administration avaient précisé que l'autonomie et la spécificité des caisses d'allocations familiales ne seraient que provisoire. Les partisans de l'unicité totale reprirent la bataille en décembre 1946 pour obtenir l'absorption des caisses d'allocations familiales par les caisses d'assurances sociales. Ils furent battus.

La loi du 21 février 1949 assura définitivement l'autonomie des caisses d'allocations familiales dans le cadre de la sécurité sociale.

Il n'est que juste de reconnaître que le mérite de ce combat pour l'indépendance des allocations familiales revient essentiellement aux syndicalistes chrétiens de la CFTC et aux démocrates chrétien du MRP.