FAUT-IL MODIFIER LE PACTE DE STABILITE ?
Des négociations sont actuellement
en cours, au niveau européen, pour examiner, en particulier à la demande
de l’Allemagne et de la France, une éventuelle modification -en fait un
assouplissement- du pacte de stabilité européen. L’Eurogroupe
s’est déjà réuni, une conférence des ministres des finances des 25 a suivi
et une rencontre des chefs d’Etat (fin mars)
devrait trancher bientôt. Pourquoi cet assouplissement est-il envisagé ?
Le pacte de stabilité doit-il être inscrit dans le marbre, ou peut-il
évoluer ? Ce qui est sûr, c’est que si cela signifie un retour aux
errements de la politique conjoncturelle, il ne devrait pas en être question.
La politique monétaire dépend de la BCE
Le fameux traité de Maastricht sur
l’Union Européenne prévoyait un certain nombre
de critères de convergence, destinés en particulier à faciliter la mise
en place de l’euro. Ces critères ont ensuite été repris dans le pacte
de stabilité européen. Certains portent sur la politique monétaire :
les taux d’inflation et les taux d’intérêt ne doivent pas être trop divergents
en Europe, ce qui se comprend avec une monnaie commune.
Mais désormais la politique monétaire
est établie au niveau de la Banque centrale européenne et non plus des
banques centrales nationales. C’est elle qui fixe le taux d’intérêt, qui
est devenu le principale indicateur, tout en
surveillant l’évolution de la masse monétaire (M3). Il y a là une contradiction,
car il est difficile de fixer à la fois un prix (le taux d’intérêt) et
une quantité (la masse monétaire).
Une évolution opportune consisterait
à laisser les taux d’intérêt fluctuer, comme un prix libre, et à fixer
étroitement l’évolution de la masse monétaire. Mais comme la Banque centrale
européenne est, heureusement, indépendante des gouvernements, ce n’est
pas aux ministres d’en discuter. C’est à la BCE de fixer sa politique.
Reconnaissons que pour l’instant, même si elle a accordé -hélas- la priorité
aux taux d’intérêt, elle a su éviter tout dérapage de la quantité de monnaie.
La plupart des ministres ne souhaitent pas remettre en cause cette indépendance
de la BCE.
3% de déficit et 60% d’endettement
C’est donc sur la politique budgétaire
que porte l’essentiel du pacte de stabilité, puisque celle-ci dépend encore
des gouvernements et des parlements nationaux. Deux règles s’appliquent
dans ce domaine. La première prévoit que les déficits publics de l’année
ne doivent pas dépasser 3% du PIB. La seconde prévoit que l’endettement
public total (accumulé au fil des années, à cause des déficits antérieurs)
ne doit pas dépasser 60% du PIB.
Rien de scientifique ne justifie le
choix de ces chiffres. Pourquoi 3% de déficit et non pas 1 ou 2% ?
A la limite, on pourrait plus facilement justifier -comme c’est le cas
dans certains Etats américains- qu’aucun déficit public ne soit autorisé
et que ce chiffre soit fixé à 0. Quant à l’endettement, rien ne justifie
le choix des 60%. 30% serait un choix tout aussi arbitraire.
En même temps, plus que la règle exacte
(3% ou 60%), ce qui compte c’est le fait de se fixer une règle. Ce qui
importe, c’est surtout d’avoir mis fin aux politiques conjoncturelles
d’inspiration keynésienne, qui prévoyaient d’accroître le déficit en période
de récession, pour relancer l’économie, et de le supprimer en période
d’inflation, pour freiner la surchauffe. Cette politique (dite de « stop
and go ») a produit dans le passé les pires catastrophes
et a aggravé et le chômage et l’inflation. Si les règles européennes permettent
d’y mettre fin, en dépit de leur arbitraire, c’est tant mieux.
Mais il faut se souvenir que ces règles
ont été adoptées sous la pression des grands pays, comme la France et
l’Allemagne, qui ont obligé les petits pays à les appliquer. Or, par la
suite, ce sont ces deux pays qui ont eu le plus de mal à appliquer ces
règles et qui réclament maintenant leur assouplissement. Etonnant paradoxe.
Car la France et l’Allemagne non seulement ont vite atteint les limites
autorisées, mais encore les ont dépassées, avec des déficits de l’ordre
de 4% et un endettement nettement supérieur à 60%. Des procédures de poursuite
contre ces deux pays ont même été un temps envisagées.
Eviter à tout prix le retour de la politique conjoncturelle
Ce sont donc la France et l’Allemagne
(et dans une moindre mesure l’Italie, qui a un endettement très élevé)
qui ont souhaité assouplir le pacte de stabilité européen. Parmi les propositions,
on envisage d’exclure certaines dépenses de la règle des 3%. Ce serait
le cas des dépenses d’équipement public, ou encore de recherche, voire
de défense ou d’éducation et même, pour les Allemands, des contributions
au budget européen. Il y a là quelque chose de discutable, ou alors il
faudrait aller au bout de la démarche (comme en Angleterre) en interdisant
tout déficit (0% donc) sauf pour financer exclusivement des dépenses d’investissement.
Ce serait mieux que d’autoriser 3% de déficit, servant comme aujourd’hui
à des dépenses de fonctionnement courant, ce qui est inacceptable.
Le fond du problème est double. D’une
part, France et Allemagne réclament un assouplissement de la règle parce
que ces pays se révèlent incapables de réduire les dépenses publiques,
ce qui est pourtant une nécessité absolue. Dans ce cas, il est plus facile
de casser le thermomètre que de réformer en profondeur. La solution est
évidemment dans la réforme des dépenses publiques, non dans l’assouplissement
de la règle.
D’autre part, ces mêmes pays réclament
un retour à plus de souplesse conjoncturelle : faire varier le déficit
autorisé suivant la conjoncture, ce qui est un retour pur et simple aux
errements du keynésianisme. C’est ce que Paris appelle « retrouver
des marges de manoeuvres budgétaires ». Et le chancelier SCHRÖDER
vient de jeter un pavé dans la mare allant dans le même sens et contestant « le
pouvoir de gendarmerie » octroyé par les traités à la Commission.
Heureusement, la plupart de nos partenaires sont contre et semblent tenir
bon. Le président en exercice (le premier ministre luxembourgeois) est
très ferme sur la nécessité de règles de stabilité et le refus d’exclure
certaines dépenses du calcul du déficit (« cela reviendrait à ouvrir
la boîte de Pandore »).
Affaire à suivre donc. Mais ce qui
nous semble essentiel, c’est d’une part la nécessité d’avoir des règles
et non une politique budgétaire conjoncturelle, d’autre part la priorité
donnée aux réformes structurelles de réduction des dépenses publiques
et de l’endettement public.
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