La lutte contre le risque climatique de réchauffement planétaire a été initiée par la Conférence de Rio et concrétisée par celle de Kyoto. Cependant les modalités juridiques et économiques de mise en œuvre des mesures de protection sont loin d'être acquises. Les deux instruments annoncés sont les taxes et les permis. La tradition interventionniste de la France oriente la politique plus favorablement sur le terrain des taxes que sur celui de la création d'un marché de permis négociables. La définition et la mise en place d'une telle taxe est loin d'être évidente.

Pour les entreprises françaises habituées à la négociation politique, le montant de la facture de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) passe indubitablement par des "engagements négociés" pour la réduction des émissions de gaz (CO2) à effet de serre. Initialement, la TGAP devait être plafonnée à 0,5% de la valeur ajoutée des entreprises, ce chiffre a été ramené à 0,3% "au terme d'un laborieux marchandage" et d’une passe d’armes entre LF et DV. L'adoption en première lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2000 par les députés constitue une étape de plus traduisant les actions de recherche de rente et le mécontentement des industriels. "Des élus ont pris la défense des entreprises consommatrices d'énergie, en particulier d'électricité". Selon le ministère des Finances, la TGAP Energie concernera 40 000 entreprises et devrait en 2001 rapporter environ 3,8 milliards de francs (ramené à 3,6 milliards de francs après la décision de passer de 0,5 à 0,3% de la VA) qui seront directement versés au FOREC, fonds destiné à financer la réduction du temps de travail dans les entreprises.

Le moins que l'on puisse dire est que les fiscalistes gouvernementaux ont appliqué l’adage "Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué". Le projet de loi sur la TGAP Energie ressemble à un casse-tête qui, malgré sa complexité, comporte encore des lacunes qu’il sera nécessaire de combler et qui, une fois encore, ouvre la porte aux activités de lobbying. Sous prétexte de rechercher une solution équitable, les exonérations et autres mesures d'exception commencent à voir le jour. Afin d'éclaircir la logique de la TGAP ainsi que ses errances, nous présenterons le principe général et technique de la taxe (1) telle qu'elle est définie. Cette présentation permet de mettre en exergue le fait que les exceptions (2) sont la règle en matière de fiscalité environnementale. La négociation d'engagements volontaires complique encore un scénario administratif lourd (3). Pour toutes ces raisons, la TGAP constitue un cas d'école d'inflation législative alors qu'elle n'est même pas encore entrée en vigueur.

1) Le principe général :

Pour 2001, le projet de loi distingue quatre situations différentes :

-Moins de 100 tonnes équivalent pétrole (tep)/an : exonération totale.

-Plus de 100 tep/an et moins de 25 tep/MF de VA : taxation au taux plein (voir barème ci-dessus) des quantités reçues au-delà des 100 tep. Cette franchise s’applique à tous les cas suivants. Le paiement de la taxe s’effectuera trimestriellement, dès que la somme des déclarations trimestrielles au cours de l’année civile aura dépassé 100 tep. Ce rythme de règlement vaut, de la même façon, pour toutes les entreprises taxables.

-Plus de 100 tep/an et plus de 25 tep/ MF de VA : taxation avec régime d’abattement progressif. Le projet initial prévoyait un régime en marches d’escalier avec quatre taux d’abattement : 50% de 50 à 99,99 tep/MF ; 80% de 100 à 199,99 tep/MF ; 90% de 200 à 399,99 tep/MF et 95% à partir de 400 tep/MF.

-Plus de 100 tep/an et plus de 50 tep/MF de VA : les entreprises qui sont dans ce cas pourront profiter de l’année 2001 pour signer avec l’Etat un "engagement volontaire" qui prendra effet à partir de 2002 et pour 5 ans. Elles pourront de ce fait, et à partir de 2002, bénéficier de réductions fiscales supplémentaires.

A un certain nombre d’exceptions près (voir ci-dessous), tous les "produits énergétiques" sont taxés, à un taux qui tient compte de leur contenu en carbone et qui correspond à une taxe de 260 F par tonne de carbone émise. On aboutit ainsi au barème suivant :

- Electricité : 13 F/MWh

- Gaz naturel : 13 F/MWh PCS

- Fioul domestique : 189 F/1000 litres

- Fiouls lourds : 234 F/t

- GPL combustibles : 208 F/t

- Charbons, dérivés et assimilés : 174 F/t

Sont redevables de cette taxe toutes les entreprises dont la consommation de ces produits énergétiques est supérieure à 100 tep/an. Ce seuil est assimilé à une franchise : dans tous les cas, seule la partie de la consommation au-delà de ces 100 tep/an sera taxée. L’application de la taxe s’appuie sur un système déclaratif trimestriel. Chaque trimestre de l’année légale, les entreprises devront déclarer au fisc leur consommation et la taxe ne se déclenchera que lorsque le cumul de ces déclarations dépassera 100 tep. Le risque d'erreur dans les estimations et déclarations n'est pas a priori pris en compte alors qu'il semble a priori évident voire rationnel.

2) Les produits et entreprises exonérés

La taxe ne s’appliquera pas aux produits destinés à être utilisés :

-comme matières premières

-pour la propulsion et la traction

-pour le fonctionnement des installations et infrastructures portuaires, ferroviaires, aéroportuaires, fluviales ou lacustres

-pour les besoins de la production des produits suivants destinés à la revente : produits énergétiques, vapeur, eau chaude et froid

-pour les besoins des installations de stockage et de transport des produits énergétiques.

Sont en outre exonérés de la taxe les consommateurs suivants :

Les établissements médicaux, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs de toute nature ; les établissements publics (l’Etat n’allant pas se payer une taxe à lui-même) feront l’objet de dispositions particulières au sein du plan de maîtrise de l’énergie.

-Les personnes qui reçoivent des produits énergétiques en vue de leur livraison ou de leur revente en l’état, mais uniquement pour ces produits

-Les personnes qui reçoivent des produits énergétiques et les utilisent pour produire de l’électricité, du gaz ou du coke de houille qu’elles destinent à leur propre usage, lorsque ces derniers font l’objet pour partie d’une revente. La taxe ne s’applique pas aux produits utilisés pour la production des produits revendus.

-Les entreprises créées en cours d’année, jusqu’à la fin de leur première année civile d’exercice (vraie création, c’est à dire ni concentration, ni restructuration, ni extension, ni reprise).

3) Dès 2002 : les engagements volontaires

Réservés aux entreprises dont le ratio tep/MF de VA est supérieur ou égal à 50, les engagements volontaires pourront être signés avec l’Etat dans le courant de l’année 2001 et prendre effet dès 2002. Les autres paieront la TGAP calculée selon les modalités indiquées ci-dessus.

-Définition de l’engagement

Chaque entreprise concernée devra contacter un expert indépendant et agréé (les conditions d’agrément seront précisées par un décret ultérieur), qu’elle aura la charge de rétribuer. En s’appuyant sur les ratios constatés d’efficacité énergétique du secteur d’activité, qui seront collectés et publiés par le ministère de l’Industrie, cet expert devra établir un scénario de référence année par année pour les cinq années suivantes. Il disposera cependant de quelques marges de manœuvre : il pourra tenir compte des prévisions de production et, s’ils sont prouvés, des efforts d’économie d’énergie effectués par l’entreprise durant la décennie 1990-2000. La situation de référence sera exprimée, pour chacune des cinq années, en termes de MWh pour l’électricité et de tonne équivalent carbone (teC) pour les combustibles. L’entreprise s’engagera alors pour 5 ans auprès des pouvoirs publics à faire mieux que la situation de référence et précisera ses objectifs année par année.

Attention : pour l’instant, on ignore quelle puissance publique sera l’interlocuteur des entreprises. Comme les ministères intéressés sont nombreux (Finances, Industrie, Environnement, mais aussi Agriculture, Commerce et Artisanat), on peut penser que cette mission sera confiée à un organisme interministériel, par exemple la Mission interministérielle de l’effet de serre (MIES) – à condition qu’on lui en donne les moyens matériels (un soutien technique de l’ADEME ?). Par ailleurs, la complexité des différentes étapes nécessaires laisse planer un doute sur la possibilité de signer ces engagements pour 2002.

Attention encore : le projet de loi prévoit que ces engagements seront signés entreprise par entreprise, ce qui donne un total supérieur à mille. Il ne serait pas stupide de proposer qu’ils puissent être pris au niveau des groupes, à charge à ces derniers de répartir l’objectif global entre leurs différentes entreprises, ce qui confèrerait au dispositif davantage de souplesse et même d’efficacité tout en étant équivalent pour l’environnement. On peut même imaginer que certains groupes pourraient instituer une sorte de marché de permis négociables entre leurs filiales, ce qui serait un excellent apprentissage pour l’avenir. Un amendement dans ce sens serait à suggérer.

Dès 2002, les entreprises qui auront signé un engagement volontaire bénéficieront de deux avantages :

-la TGAP sera calculée sur la base de leur consommation de 2002, et non de l’année 2000, ce qui évitera de pénaliser les entreprises dont l’activité, et donc la consommation, est en croissance. Si une entreprise fait mieux, une année donnée, que le scénario de référence établi par l’expert, elle aura droit à un « bonus » fiscal. Celui-ci sera calculé de la façon suivante : on mesurera la différence de consommation entre le scénario de référence et la réalité, qu’on exprimera en tonnes équivalent carbone pour les combustibles et en MWh pour l’électricité et on les valorisera à 520 F/teC et 26 F/MWh. On remarquera que ces valeurs sont le double du barème de base de la taxe. Il se pourrait donc que certaines entreprises particulièrement performantes ne paient pas de taxe une année donnée (mais aucun remboursement n’est quand même prévu). Ce calcul est bien complexe, mais il paraît qu’il est faisable. Il renferme cependant une étrangeté : si le critère pris en compte est la différence entre le scénario de référence établi à dire d’expert et la consommation réelle, à quoi servent les objectifs fixés dans le cadre de l’engagement ? N’ont-ils aucune portée juridique ou fiscale ? (à moins que quelque subtilité du texte nous ait échappé).

Conclusion: La seconde simulation des permis négociables réussie.

Compte tenu de l'imbroglio administratif et législatif, il n'est pas très surprenant qu'un pays hostile aux marchés de droits à polluer comme la France accorde une place prépondérante et médiatique à la TGAP plutôt qu'aux permis négociables. Cependant, nous voudrions vous signaler pour conclure qu'après un premier essai en 1999, Eurelectric (union européenne des producteurs d'électricité), ParisBourse et Price Waterhouse Coopers ont réalisé en 2000 une seconde simulation d'un marché de permis d'émission de CO2. D'une plus grande envergure, il réunissait 35 firmes dont des électriciens, des grandes entreprises et d'autres producteurs d'énergie et a donné lieu à 15 000 transactions en quatre mois. Selon Eurelectric, Gets2 a démontré qu'un marché du carbone était susceptible de répondre aux objectifs de Kyoto tout en optimisant le coût économique des réductions d'émission. Les résultats de cette simulation peuvent être consultés sur internet (sites des partenaires de cette simulation).