Après trois années de gestation et de multiples aménagements, le projet de réforme de la loi sur l’eau a été présenté au conseil des ministres le mercredi 27 juin. Ce texte vise à rééquilibrer le paiement de l'eau, qui est "de plus en plus chère et polluée en France," et doit assurer la préservation des ressources en eau selon le principe "pollueur-payeur". Si ce principe permet de conserver les ressources en eau dans le domaine public, il est aux antipodes des règles de responsabilité permettant d'assurer la préservation.

Après trois ans de gestation, le projet de réforme de la loi sur l'eau a été présenté au conseil des ministres le mercredi 27 juin. Remanié à de multiples reprises, annoncé puis différé de nombreuses fois, le texte annonce "une réforme majeure de la politique de l'eau en France" fondée sur le principe pollueur-payeur. La montagne accouche d’une souris ! Le projet de loi est cependant loin de faire l'unanimité. Le Conseil d'Etat a émis un avis défavorable, notamment sur la création du Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement. Les écologistes déplorent le manque d'ambition du projet et le monde agricole interprète le texte comme une loi anti-agriculteurs. L'explication du principe pollueur-payeur permet de comprendre le jeu des négociations entre les différents groupes de pression. Retour sur un principe qui assure la protection des intérêts particuliers au détriment de la protection des ressources en eau.

Dominique Voynet le projet de loi sur l'eau vise à faire payer plus équitablement à chacun l'eau qu'il consomme et à financer la dépollution. Le texte prévoit notamment une taxe sur les rejets d'azote et la création d'un haut conseil de l'eau et de l'assainissement. Sous la pression des lobbies, agricole et nucléaire notamment, ce texte est toutefois loin des ambitions initiales du ministre de l'Environnement. Des responsables écologistes réfléchissent déjà à une nouvelle loi et les Verts veulent se mobiliser pour améliorer le projet gouvernemental. Ce texte est le dernier projet important de Dominique Voynet, qui doit quitter le gouvernement au début du mois de juillet pour prendre la direction des Verts (Voir notre article en rubrique politique). Le Premier ministre Lionel Jospin a promis que la loi sur l'eau serait discutée lors de la session parlementaire d'automne, mais un doute subsiste sur la volonté des politiques de tenir cet engagement à quelques mois des élections. La Coordination rurale considère que cette loi sur l'eau est une "véritable déclaration de guerre" aux paysans, "boucs émissaires de la pollution". Les agriculteurs reconnaissent cependant que les choses auraient pu être pires. Premiers utilisateurs d'eau dans l'hexagone, les agriculteurs sont aussi les premiers pollueurs et les derniers payeurs. La responsabilité de la mise en oeuvre de la politique de l'eau en France est conférée aux Agences de l'eau qui prélèvent deux types de redevances. Elles doivent garantir l'équilibre quantitatif (redevance ressource) et qualitatif (redevance pollution) des ressources en eau.

Jusqu'à récemment, les agriculteurs ne payaient qu'une très faible part de la redevance ressource et étaient exemptés de la redevance pollution. Dominique Voynet a cherché à sanctionner fiscalement le comportement des agriculteurs par l'instauration de deux redevances spécifiques : la redevance irrigation et la redevance azote. La première devra taxer les grandes cultures et la seconde l'élevage et la culture hors sol. Au total, la facture agricole du projet Voynet devrait s'élever à 350 millions de francs par an pour les excédents d'azote et environ 100 millions de francs pour l'irrigation à répartir entre les 632 000 exploitations de l'hexagone. Une somme nettement plus faible que ce que redoutaient les agriculteurs, ce qui explique leur relative discrétion et traduit leur réussite dans les négociations. Le lobby agricole est extrêmement fort en France et les législations traduisent toujours le jeu des transactions entre le monde politique et le monde agricole.

Il est un élément qui reste pour l'instant sous silence. En effet, pour payer des redevances, il faut être raccordé à un réseau public de distribution d'eau et ce réseau doit être équipé d'un compteur. Comme dans le cas de l'industrie, les exploitants agricoles ont toujours le choix entre le branchement collectif et public et la fourniture d'eau directe dans le milieu naturel. Il n'existe aucune statistique cohérente permettant d'évaluer le nombre de forages dans les nappes phréatiques et le nombre de pompes dans les eaux superficielles. En vertu de l'application du "principe pollueur-payeur", les agriculteurs raccordés au système public paieront pour les autres. La décision relative aux redevances est par conséquent une utopie de plus, qui ne permettra en aucun cas d'assurer la préservation des ressources et qui ne suscitera qu'une seule incitation, celle de resquiller.

Le principe pollueur-payeur est fondé sur les travaux de Pigou. Pigou en 1920 démontrait que l'existence d'effets externes nécessitait la mise en place d'un système de taxes ou de redevances. L'essence du phénomène d'externalité peut se comprendre de la façon suivante. Certaines activités induisent des nuisances (effets externes négatifs) ou des bénéfices (effets externes positifs) sur d'autres secteurs. Ces effets n'ont pas de compensation financière dans le sens où le prix de marché ne les reflète pas. Dans cette perspective, Pigou propose un traitement public de l'externalité qui devient une prérogative du législateur chargé de mettre en place un système de taxe ou de redevance devant corriger ces externalités. Ce système ouvre la porte au jeu des lobbies, dans la mesure où le niveau des taxes est fixé par négociation entre le législateur et les différentes parties concernées. Il faut attendre près de 50 ans pour que le principe de Pigou ait une traduction juridique. En 1972, le principe pollueur-payeur est pour la première fois retenu par une institution internationale, l’OCDE, légitimant ainsi les pratiques de protection publique de l’environnement qui y font référence. Le principe pollueur payeur signifie alors que le pollueur doit se voir imputer les coûts des mesures de prévention et de lutte contre la pollution décidées par les pouvoirs publics. Ceci est vrai, qu’il s’agisse de mesures de prévention, de restauration ou d’une combinaison des deux. Après son adoption par l’OCDE et la CEE, le principe pollueur payeur est retenu par le conseil de l’Europe, par la conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (1992), puis par la commission économique pour l’Europe des Nations Unies. Depuis la conférence de Rio (1992), le principe est repris dans la déclaration sur l’environnement et le développement dont le principe 16 proclame que « Les autorités nationales doivent s’efforcer de promouvoir l’internalisation des coûts de protection de l’environnement et l’utilisation d’instruments économiques compte tenu de l’idée que c’est le pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution en ayant en vue l’intérêt du public et sans fausser le jeu du commerce international et de l’investissement ».

Dans le domaine des ressources en eau, la France applique ce principe depuis la création des Agences de l'eau en 1964 et la création des redevances. La réforme de la loi sur l'eau aujourd'hui renforce le principe pollueur-payeur par la création notamment de redevances nouvelles. Si ce système permettait effectivement d'assurer la préservation des ressources, cela se saurait puisque cela fait 40 ans qu'on l'applique. Au lieu de revenir sur le manque d'efficacité de ce principe, on le renforce. La situation actuelle des ressources en eau en France traduit l'échec de la politique de l'eau. Dans une perspective de responsabilisation des différents consommateurs de la ressource, seule une appropriation des ressources et la mise en place d'un marché de droits à polluer et de droits à prélever garantirait la préservation. Si cette solution, due à Coase, commence à émerger, même timidement, au niveau de la pollution de l'air, elle n'est jamais évoquée pour l'eau. On est encore loin de cette solution à l'heure où les ressources en eau sont qualifiées de patrimoine commun de la nation.

Mots clés : Coase, Environnement, Pigou, Principe pollueur-payeur.