Une théorie alternative de la démocratie*
J. Schumpeter

I.Compétition pour la direction politique

Je crois que la plupart des adeptes de la science politique en sont désormais venus à accepter les critiques dirigées au cours du chapitre précédent contre la doctrine classique de la démocratie. Je crois également que la plupart d'entre eux sont d'accord ou seront d'accord avant qu'il soit longtemps pour se rallier à une autre théorie qui se rapproche beaucoup plus de la réalité, tout en sauvant du naufrage une bonne partie des éléments de la méthode démocratique, au sens où ses partisans entendent réellement ce terme. Tout comme la théorie classique, cette conception nouvelle peut être condensée en une courte définition.
On se rappelle que nos principales difficultés avec la théorie classique se centraient sur la proposition selon laquelle « le peuple » se formerait une opinion précise et rationnelle sur chaque problème spécifique et donnerait - en démocratie - effet à cette opinion en désignant des « représentants » chargés de veiller à ce que ses volontés soient mises à exécution. Par conséquent, la doctrine classique subordonne le choix des représentants à l'objectif primordial de l'organisation démocratique qui consisterait à investir le corps électoral du pouvoir de statuer sur les problèmes politiques pendants. Mais supposons que, renversant l'ordre de ces éléments, nous subordonnions le règlement par le corps électoral des questions pendantes à l'élection des hommes chargés d'exécuter les volontés des électeurs. En d'autres termes, nous admettons désormais que le rôle du peuple consiste à accoucher d'un gouvernement ou, alternativement, d'un organisme intermédiaire qui, à son tour, accouchera d'un pouvoir exécutif[1] national, c'est-à-dire d'un gouvernement. Et nous en arrivons à notre définition : la méthode démocratique est le système institutionnel, aboutissant à des décisions politiques, dans lequel des individus acquièrent le pouvoir de statuer sur ces décisions à l'issue d'une lutte concurrentielle portant sur les votes du peuple.
L'explication et la défense de cette conception vont nous prouver très vite que, tant en ce qui concerne la plausibilité des hypothèses que la crédibilité des propositions, elle constitue un grand progrès par rapport à la théorie classique du processus démocratique.

En premier lieu, cette conception nous munit d'un critérium raisonnablement sûr pour établir une distinction entre les gouvernements démocratiques et les autres. Nous avons vu que la théorie classique se heurte, dans cet ordre d'idées, à des difficultés tenant à ce que la volonté et les intérêts du peuple peuvent être (et ont été dans beaucoup de cas historiques) servis tout aussi bien, sinon mieux, par des gouvernements qui ne sauraient être qualifiés de démocratiques, si l'on emploie cette épithète dans n'importe lequel des sens acceptés. Désormais, notre position s'est quelque peu améliorée, en partie parce que nous avons décidé de prendre pour pierre de touche un procédé opératoire dont la présence ou l'absence est facile à vérifier dans la plupart des cas[2].
Par exemple, une monarchie parlementaire à la mode anglaise satisfait - aux conditions de la méthode démocratique parce que le monarque est pratiquement contraint de nommer aux postes ministériels les mêmes hommes que le Parlement aurait choisis. Par confie, une monarchie « constitutionnelle » ne saurait prétendre à être qualifiée de démocratique, car le corps électoral et le Parlement, tout en jouissant de tous les autres droits reconnus au corps électoral et au Parlement d'une monarchie parlementaire, n'ont pas cependant le pouvoir d'imposer leur volonté en ce qui concerne la composition du cabinet : les ministres sont, en pareil cas, dans le fond comme dans la forme, les serviteurs du monarque et ne peuvent en principe être renvoyés ou nommés que par lui. Il se peut qu'un tel système convienne au peuple. Il se peut que le corps électoral confirme son accord en votant contre toute proposition de réforme. Il se peut que le monarque soit assez populaire pour être sûr de triompher en cas de compétition pour le pouvoir suprême. Comme, toutefois, aucun mécanisme n'est prévu pour rendre une telle compétition effective, le cas de la monarchie constitutionnelle ne rentre pas dans notre définition du régime démocratique.

En second lieu, la théorie inhérente à notre définition nous assure toutes les facilités désirables pour faire état comme il se doit du rôle capital de l'état-major politique (leadership). Il n'en allait pas de même dans la théorie classique qui, attribuant, comme nous l'avons vu, aux électeurs un degré parfaitement irréaliste d'initiative, revenait pratiquement à ignorer le rôle du commandement. Cependant les collectivités agissent presque exclusivement par le truchement de leurs chefs - c'est là le mécanisme essentiel de presque toute action collective dépassant le niveau du simple réflexe. Les propositions, relatives au fonctionnement et aux résultats de la méthode démocratique, qui reconnaissent ce facteur sont donc nécessairement infiniment plus réalistes que celles qui l’ignorent.. Elles ne s'en tiennent pas à l'accomplissement d'une volonté générale, mais, allant sensiblement plus loin, elles montrent comment cette volonté émerge, ou comment elle fait l'objet d'une substitution ou d'une contrefaçon. La « volonté fabriquée », comme nous l'avons baptisée, cesse d'être traitée comme une difformité dont nous espérons pieusement qu'elle brillera par son absence et d'être laissée à ce titre à l'extérieur de la théorie : elle y entre au contraire de plain-pied et de plein droit.

En troisième lieu, cependant, pour autant que se manifestent des volitions collectives authentiques - par exemple, la volonté formulée par les chômeurs de recevoir des allocations ou la volonté de les secourir exprimée par d'autres groupes -, notre théorie ne les néglige aucunement. Tout au contraire, nous sommes désormais en mesure de leur distribuer exactement le rôle de leur emploi. De telles volitions, en règle générale, ne s'affirment pas d'elles-mêmes, directement. Même si elles sont vigoureuses et nettes, elles restent souvent latentes pendant des dizaines d'années, jusqu'au jour où elles sont appelées à la vie par quelque chef de parti qui les convertit en facteurs politiques. Il accomplit (ou ses agents accomplissent pour son compte) cette opération d'alchimie en organisant ces volitions, en les surexcitant et en insérant finalement des articles appropriés dans son programme de concurrence électorale. L'interaction entre les intérêts sectionnels et l'opinion publique, ainsi que la façon dont ces fils s'entremêlent pour composer la tapisserie que nous appelons « situation politique » apparaissent, quand on se place sous cet angle, sous un jour nouveau et beaucoup plus clair.

En quatrième lieu, notre théorie, bien entendu, n'est pas plus précise que ne l'est le concept de compétition (ou concurrence) pour la direction politique. Ce concept soulève des difficultés analogues à celles qui sont inhérentes au concept de concurrence économique, dont il peut être utilement rapproché. Dans la vie économique, la concurrence ne fait jamais complètement défaut, mais elle n'est à peu près jamais parfaite[3]. De même, la vie politique comporte toujours une certaine concurrence, bien que peut-être seulement potentielle, pour l'allégeance du peuple. Pour simplifier notre tâche, nous n'avons retenu, comme type de concurrence servant à définir la démocratie, que le cas des libres candidatures en compétition pour des votes libres. Une telle restriction se justifie par le fait que la démocratie paraît impliquer l'application à la conduite des luttes politiques concurrentielles d'une méthode ayant fait ses preuves : or, la méthode électorale est pratiquement la seule dont puissent se servir à cette fin les collectivités d'une taille quelconque. Cependant, bien que notre restriction exclut maints procédés employés pour saisir les rênes du pouvoir, par exemple la compétition par voie d'insurrection militaire, qu'il convient effectivement d'écarter[4], elle n'exclut pas certains cas qui présentent une analogie frappante avec les phénomènes économiques que nous qualifions de concurrence « déloyale » ou « frauduleuse », ou de délit de coalition. Or, nous ne pouvons pas exclure ces cas, car, si nous les éliminions, nous en serions réduits à une démocratie idéale, parfaitement irréaliste[5]. Entre ce cas idéal qui n'existe pas et les cas dans lesquels toute concurrence opposée au chef exerçant le pouvoir est empêchée par la force se place toute une gamme de variantes à l'intérieur de laquelle la méthode démocratique de gouvernement se dégrade, par nuances imperceptibles, jusqu'à rejoindre la méthode autocratique. Mais si nous désirons comprendre et non pas philosopher, les démocraties sont ce qu'elles doivent être. La valeur de notre critérium n'est pas sérieusement affectée par la diversité de qualité des démocraties.

En cinquième lieu, notre théorie paraît clarifier la relation qui subsiste entre la démocratie et la liberté individuelle. Si nous entendons par cette dernière l'existence d'une zone d'autonomie individuelle dont les limites sont historiquement variables - aucune société ne tolère une liberté absolue, fût-ce de la conscience et de la parole, aucune société ne réduit à zéro cette zone d'indépendance - le problème devient évidemment une question de degré. Nous avons reconnu que la méthode démocratique ne garantit pas nécessairement une marge de liberté individuelle supérieure à celle que concéderait une autre méthode politique dans des circonstances similaires et il peut même fort bien advenir que les choses se passent à l'inverse. Il n'en existe pas moins une relation entre la méthode démocratique et la liberté individuelle. Si chacun est libre, en principe tout au moins, de briguer le commandement politique[6] en faisant acte de candidature électorale, une telle faculté se traduira dans la plupart des cas (mais non dans tous) par une grande liberté de discussion pour tous et, notamment, par une liberté de la presse très large. Certes, cette relation entre la démocratie et la liberté n'est pas absolument rigoureuse et elle peut recevoir des crocs-en -jambe. Elle n'en présente pas moins, et il n'est d'ailleurs pas nécessaire d'en dire plus long, une grande importance du point de vue de l'intellectuel.

En sixième lieu, il convient d'observer que, définissant la fonction essentielle du corps électoral comme étant d'accoucher d'un gouvernement (directement ou par le truchement d'un corps intermédiaire), je lui ai implicitement reconnu également la fonction consistant à révoquer un gouvernement. La première fonction équivaut simplement à accepter un chef ou une équipe de chefs, la seconde revient simplement à leur retirer cette acceptation. Cette définition fait donc état d'un élément qui a peut-être échappé à l'attention du lecteur. Celui-ci peut, en effet, avoir pensé que le corps électoral, non seulement met en selle le gouvernement, mais encore le contrôle. Comme, cependant, en règle générale les électeurs ne contrôlent en aucune façon leurs chefs politiques, sinon en refusant de les renommer (ou de réélire les majorités parlementaires qui les soutiennent), il paraît convenable de ramener la conception que nous nous faisons de ce contrôle aux deux moyens - nomination et révocation - indiqués dans notre définition. A l'occasion, des révulsions spontanées surviennent qui renversent directement un gouvernement ou tel ou tel ministre, ou qui les contraignent à suivre une certaine ligne de conduite. Toutefois, non seulement ces cas sont exceptionnels, mais encore, comme nous le verrons, ils sont incompatibles avec l'esprit de la méthode démocratique.

En septième lieu, notre théorie jette sur une vieille controverse une lumière qui faisait grandement défaut. Si l'on se rallie à la doctrine classique de la démocratie et si l'on assimile, en conséquence, la méthode démocratique à un système garantissant que les problèmes seront résolus et que les lois seront ajustées conformément à la volonté du peuple, l'on ne saurait manquer d'être frappé par le fait que, même si cette volonté était indéniablement réelle et définie, elle ne serait pas, dans bien des cas, couronnée d'effet, mais plutôt dénaturée par une décision prise à la majorité simple : évidemment, la volonté de la majorité n'est que la volonté de la majorité, et non pas la volonté du « peuple », et l'on ne résout pas le problème en identifiant par définition ces deux volontés. Des efforts visant à une solution réelle ont cependant été tentés par les auteurs de plans variés de « représentation proportionnelle ».
Des critiques, fondées sur des motifs d'ordre pratique, ont été formulées à l'encontre de ces plans. Il est effectivement évident, non seulement que la représentation proportionnelle fournit à toutes sortes d'idiosyncrasies l'occasion de se manifester, mais encore qu'elle peut empêcher la démocratie de se donner des gouvernements efficients et qu'elle peut ainsi se révéler comme dangereuse au cours des périodes de tension[7]. Cependant, avant de conclure que la démocratie devient ingouvernable si son principe est appliqué avec conséquence, nous ferions bien de nous demander si ce principe implique réellement la représentation proportionnelle. Or, en fait, il n'en est rien. Si le véritable objet du vote consiste pour les électeurs à se donner des chefs, les raisonnements invoqués à l'appui de la représentation proportionnelle s'effondrent, puisque nous ne sommes plus liés par leurs prémisses. Le principe de la démocratie signifie alors simplement que les rênes du gouvernement doivent être confiées à ceux des hommes politiques qui disposent d'un soutien électoral plus puissant que celui de n'importe quel autre des équipes ou individus concurrents. Or, un tel principe semble, à son tour, maintenir au système majoritaire sa position dans le cadre logique de la méthode démocratique, bien que nous puissions continuer à le condamner pour des motifs extérieurs à ce cadre.

II. Application du principe

Ayant exposé notre théorie alternative dans la section précédente, nous allons maintenant essayer de dégager certaines des plus importantes caractéristiques inhérentes à la structure et au fonctionnement du mécanisme politique dans les pays démocratiques.

I. Dans une démocratie, comme je l'ai dit, la fonction primordiale du vote électoral consiste à accoucher d'un gouvernement. Cette fonction peut être remplie en élisant une équipe complète d'agents exécutifs; toutefois, une telle pratique caractérise principalement la formation des gouvernements locaux et nous la laisserons de côté par la suite[8]. Prenant exclusivement en considération le gouvernement national, nous pouvons dire que l'accouchement d'un gouvernement revient principalement à désigner son chef [9], que nous qualifierons, comme précédemment, de « premier ministre ».
Il existe une seule démocratie, à savoir les États-Unis[10], dans laquelle le vote des électeurs désigne directement le Premier ministre. Dans tous les autres cas, le vote des électeurs n'accouche pas directement d'un gouvernement, mais d'un organe intermédiaire, que nous désignerons désormais par le terme Parlement[11], auquel est dévolu la fonction d'accoucher d'un gouvernement. Il semblerait, au premier abord, qu'il soit facile d'expliquer, à la fois par des raisons historiques et par des raisons pratiques, d'une part l'adoption ou plutôt l'évolution de ce système et, d'autre part, les différentes formes qu'il a prises dans des structures sociales différentes. Cependant la délégation parlementaire n'est pas une construction logique, mais le résultat d'une croissance naturelle dont les nuances et conséquences subtiles échappent complètement à l'interprétation des doctrines officielles ou, à plus forte raison, légales.
Comment un Parlement engendre-t-il un gouvernement? La méthode la plus naturelle consiste pour lui à élire les ministres ou, plus réalistiquement, à élire le Premier ministre, puis à approuver par un vote la liste des ministres qu'il présente. Cette méthode est rarement appliquée[12], mais elle met en lumière mieux que toute autre le Caractère de la procédure mise en oeuvre. En outre, toutes les autres méthodes peuvent être ramenées à celle de l'élection par le Parlement, puisque, dans tous les cas normaux, le Premier ministre est précisément l'homme que le Parlement aurait désigné pour cette charge. Son mode effectif de nomination par un monarque, comme en Angleterre, par un Président, comme en France, ou par une institution ou commission spéciale, comme dans l'État libre prussien au temps de la République de Weimar, est purement une question de forme.
La pratique anglaise traditionnelle est la suivante : après une élection générale, le parti victorieux dispose normalement de la majorité des sièges au Parlement et il est ainsi en mesure dé refuser un vote de confiance (carry a vote of orant of confidence) à quiconque, sinon à son propre chef que le Parlement charge ainsi tacitement de gouverner le pays. Le chef du parti victorieux est investi par le monarque - il «baise les mains » - et lui présente sa liste de collaborateurs, dont la liste des ministres titulaires (cabinet ministers) constitue un élément. Il inclut dans cette dernière, premièrement quelques vétérans du parti qui reçoivent ce que l'on pourrait appeler des postes de complaisance; deuxièmement, les chefs de seconde ligne, c'est-à-dire les hommes sur lesquels il compte pour la bataille parlementaire au jour le jour et qui doivent cette faveur en partie à leur valeur politique positive, en partie à leur valeur de gêneurs potentiels; troisièmement, les hommes qui montent et qui sont admis dans le cercle enchanté du pouvoir aux fins « de faire venir sur le pont les cerveaux parvenus à l'entre-pont »; et parfois, quatrièmement, quelques hommes considérés comme particulièrement qualifiés pour occuper certains postes[13]. Cependant, répétons-le, cette pratique tend, dans tous les cas normaux, à aboutir au résultat même par lequel se traduirait l'élection du Premier ministre par le Parlement. Le lecteur aura également reconnu que, dans les pays comme l'Angleterre où le Premier ministre dispose du droit effectif de dissolution (« d'aller au pays »), le résultat doit se rapprocher dans une certaine mesure de celui que l'on pourrait attendre de l'élection directe du cabinet par le corps électoral, aussi longtemps que celui-ci reste fidèle au chef du gouvernement[14]. Cette analogie peut être illustrée par un exemple célèbre.

2. En 1879, alors que le gouvernement de Beaconsfield (Disraeli) après presque six ans d'exercice heureux du pouvoir, couronné par le succès spectaculaire du congrès de Berlin[15], était, à s'en tenir à tous les précédents normaux, en droit d'escompter un succès électoral, Gladstone souleva soudain le pays au moyen d'une série de discours d'une vigueur insurpassable (campagne Midlothian) grâce auxquels, en faisant vibrer habilement la corde des atrocités turques, il fut à titre personnel porté à la crête d'une vague d'enthousiasme populaire. Le parti officiel de Gladstone ne jouait aucun rôle dans cette campagne, désapprouvée en fait par certains de ses dirigeants. Gladstone avait abandonné depuis des années la direction du parti et il travaillait le public en franc­tireur. Quand, cependant, sous cette impulsion impétueuse le parti libéral eut remporté une victoire écrasante, il sauta aux yeux de tous que Gladstone devait être de nouveau mis à la tête du parti - ou plutôt qu'il était devenu le chef du parti en vertu de sa position de chef de la nation et qu'il n'y avait tout simplement pas de place pour un autre que lui. Et il accéda au pouvoir dans un halo de gloire.
Or, on peut tirer de cet épisode beaucoup d'enseignements en ce qui concerne le fonctionnement de la méthode démocratique. Tout d'abord, il convient d'observer que l'exemple est, certes, unique en son genre par sa qualité dramatique, mais non à tous autres égards : il doit être considéré comme un spécimen exceptionnel d'une espèce normale. Les cas des deux Pitt, de Peel, de Palmerston, de Disraeli, de Campbell Bannermann et d'autres encore n'en diffèrent que par degré, et non par nature.
En ce qui concerne, en premier lieu, le rôle du Premier ministre en tant que chef politique[16], notre exemple montre qu'il comprend trois éléments distincts à ne pas confondre qui, selon les cas, sont mélangés dans des proportions variées, le dosage déterminant la nature de l'autorité de chaque Premier ministre. D'après cet exemple, le Premier ministre accède au pouvoir en tant que chef de son parti au Parlement. Cependant, dès qu'il est installé, il devient, dans un certain sens, le chef du Parlement, chef direct de  l'assemblée dont il est membre, mais aussi chef indirect de l'autre chambre. On doit voir dans cette expression davantage qu'un euphémisme officiel, davantage aussi que la reconnaissance du pouvoir parlementaire inhérent à l'emprise du Premier ministre sur son parti majoritaire. Il acquiert également une influence sur les autres partis et sur leurs membres ou il excite leur antipathie et ces actions ou réactions sont susceptibles de modifier grandement ses chances de succès. Dans le cas limite, dont le meilleur exemple nous est fourni par la technique de Sir Robert Peel, il peut forcer la main à son propre parti en s'appuyant sur un autre. Enfin, bien qu'il soit également, dans tous les cas normaux, le chef de son parti dans le pays, le spécimen bien développé de l'espèce des Premiers ministres occupera dans le pays une position distincte de celle qu'il acquiert automatiquement en dirigeant l'organisation du parti. Il guidera l'opinion de son parti en l'animant - en le modelant; et finalement, dépouillant ses oeillères partisanes, il se haussera jusqu'à la mission, de pilote de l'opinion publique, de chef national dégagé dans une certaine mesure de l'opinion plus étroite de son parti. Il est à peine besoin de dire combien un tel achèvement est éminemment personnel et combien peut être grande la puissance d'un tel point d'appui situé en dehors à la fois du parti et du Parlement. Un tel conducteur hors série est muni d'un fouet dont les claquements peuvent mettre en fuite ses partisans récalcitrants ou intrigants, mais dont la mèche peut cruellement couper la main qui le manie maladroitement.
Cette observation suggère une réserve importante à notre proposition selon laquelle, en régime parlementaire, le rôle d'accoucher d'un gouvernement incombe au Parlement. Le Parlement décide normalement qui sera Premier ministre, mais, ce faisant, il n'est pas entièrement libre. Exception faite pour des cas particuliers, tels que celui de la Chambre française, les désirs des membres ne constituent pas, en règle générale, les données finales du processus dont émerge le gouvernement. Ces membres n'ont pas les mains liées seulement par leurs obligations envers leur parti. Ils sont également poussés par l'homme qu'ils « élisent » - poussés par lui à l'acte même de son « élection », exactement comme ils sont poussés par lui après qu'ils l'ont « élu ». Tout cheval est, bien entendu, libre de se dérober sur l'obstacle et il advient qu'il prenne le mors aux dents. Mais la révolte ou la résistance passive opposée aux directives du chef indique précisément quelle est la relation normale de chef à partisans - et cette relation est de l'essence même de la méthode démocratique. La victoire personnelle de Gladstone en 1880 fournit la meilleure réponse à la théorie officielle d'après laquelle le Parlement crée les gouvernements et les casse aux gages[17].

3. Considérons, en second lieu, la nature et le rôle du cabinet[18]. Il s'agit là d'un organisme curieusement équivoque, engendré conjointement par le Parlement et par le Premier Ministre. Ce dernier, comme nous l'avons vu, désigne les titulaires des postes ministériels, tandis que le premier accepte, mais simultanément influence, le choix du chef du gouvernement. Du point de vue du parti, le cabinet, amalgame de chefs de second plan, en reflète plus ou moins la structure. Du point de vue du Premier ministre, le cabinet constitue une équipe, non seulement de compagnons de lutte, mais encore de militants du parti ayant à prendre en considération leurs chances et intérêts propres - un Parlement en miniature. Pour qu'une telle combinaison soit mise sur pied et fonctionne, il est nécessaire que les ministres présomptifs se décident - non pas nécessairement avec enthousiasme - à servir sous Mr X. et que Mr X. établisse un programme tel que ses collègues ne se sentent pas trop fréquemment enclins à « reconsidérer leurs positions », pour employer la phraséologie officielle, ni à faire la grève sur le tas. Ainsi donc, le cabinet (et il en va de même pour le ministère, qui, en Angleterre, comprend également des « fonctionnaires politiques », ou sous-secrétaires d'État, laissés en dehors du cabinet) remplit dans le système démocratique une fonction distincte par rapport à celle du Premier ministre, du parti, du Parlement et du corps électoral. Cette fonction de direction intermédiaire est associée avec (mais nullement fondée sur) les affaires courantes traitées par les différents ministres dans les départements respectifs à la tête desquels ils sont placés aux fins de maintenir les leviers de commande de la machine bureaucratique sous le contrôle de l'équipe dirigeante. Cette fonction n'a d'ailleurs qu'un lointain rapport, en admettant qu'elle en ait un, avec celle qui consisterait à « veiller à ce que la volonté du peuple soit accomplie dans chacun de ces départements ». Précisément dans les cas où les meilleurs résultats sont enregistrés, le peuple est mis en présence de mesures accomplies auxquelles il n'aurait jamais songé et qu'il n'aurait pas ratifiées si elles lui avaient été soumises avant leur promulgation.

4. Venons-en, en troisième lieu, au Parlement. J'ai déjà défini, en faisant les réserves qui s'imposent, ce qui me paraît être sa fonction primordiale, à savoir l'accouchement d'un gouvernement. Toutefois, on pourrait objecter à ma définition qu'elle ne fait pas état de ses autres fonctions. Le Parlement, bien entendu, ne se borne évidemment pas à investir et déposer des gouvernements, mais il accomplit bien d'autres tâches. Il légifère. Et même il administre. En effet, bien que tous les actes d'un Parlement, à l'exception des résolutions et des déclarations de programme, soient des « lois » au sens formel du terme, il existe beaucoup de lois qui doivent être considérées comme des mesures administratives. Le budget en fournit l'exemple le plus important. Établir un budget, c'est remplir une fonction administrative. Néanmoins, le budget américain est élaboré par le Congrès. Même lorsqu'il est préparé par le ministre des Finances avec l'approbation du cabinet, comme c'est le cas en Angleterre, il appartient au Parlement de le voter et ce vote le transforme en loi d'État. Notre théorie s'en trouve-t -elle réfutée ?
Quand deux armées opèrent l'une contre l'autre, leurs manœuvres respectives sont toujours centrées sur des objectifs particuliers, déterminés par leurs situations tactiques ou stratégiques. Elles peuvent se disputer telle ou telle région ou telle ou telle colline. Cependant l'intérêt que présente la conquête de cette région ou de cette colline est nécessairement fonction du but stratégique ou tactique, qui consiste à battre l'ennemi. II serait évidemment absurde de prétendre le rapporter aux qualités extra-militaires inhérentes à la région ou à la colline. De même, le premier et le principal but de tout parti politique consiste à prévaloir sur les autres partis, aux fins d'accéder au pouvoir ou de s'y maintenir. Tout comme la conquête d'un territoire ou d'une colline, les décisions portant sur des questions politiques ne constituent pas, du point de vue du politicien, la fin, mais seulement la matière première de l'activité parlementaire. Comme les politiciens font feu avec des discours, et non pas avec des boulets, et comme ces discours ont inévitablement pour objets les questions à l'ordre du jour, le but réel de l'activité parlementaire peut ne pas être toujours aussi évident que celui de l'activité militaire. Néanmoins, la victoire sur l'adversaire constitue l'essence des deux jeux[19].
Par conséquent, en dernière analyse, la production courante de décisions parlementaires relatives aux questions nationales constitue précisément la méthode par laquelle le Parlement maintient ou refuse de maintenir un gouvernement au pouvoir, ou par laquelle le Parlement accepte ou refuse l'autorité du Premier ministre[20]. Compte tenu des exceptions signalées ci-après, chaque vote est un vote de confiance ou, de refus de confiance et les votes qui sont ainsi techniquement qualifiés dégagent simplement in abstracto l'élément essentiel commun à tous les scrutins parlementaires. Nous pouvons d'ailleurs nous en assurer en observant que l'initiative de la fixation de l'ordre du jour (bringing up matters for parliamentary decisions) appartient, en règle générale, au gouvernement, sinon au cabinet présomptif de l'opposition (shadow cabinet), et non aux membres individuels du Parlement.
C'est le Premier ministre qui choisit, dans le flot incessant des problèmes en instance, ceux qu'il se propose de convertir en problèmes parlementaires, c'est-à-dire ceux à l'occasion desquels son gouvernement a l'intention de déposer des projets de loi ou, tout au moins, s'il n'est pas sûr de son affaire, des projets de résolution. Bien entendu, tout gouvernement reçoit des mains de son prédécesseur un legs de questions pendantes qu'il peut ne pas être en mesure de laisser dormir dans les cartons; d'autres questions reviennent périodiquement sur le tapis - mais seule une réussite exceptionnellement brillante permet au Premier ministre d'imposer des mesures afférentes à un problème politique qu'il a créé de toutes pièces. Cependant, libres ou non, l'initiative ou le choix du gouvernement sont les facteurs dominants de l'activité parlementaire. En introduisant un projet de loi, l'opposition jette un gant au gouvernement : une telle manœuvre constitue une attaque que le cabinet doit parer, ou bien en adoptant le projet, ou bien en le faisant rejeter par sa majorité. En présentant un projet de loi important qui ne figure pas au menu du gouvernement, un groupe de la majorité fait acte de révolte et c'est à ce point de vue, et non d'après ses mérites intrinsèques, que le projet sera apprécié par les ministres. Ce principe s'étend même à la fixation de la date des débats ou interpellations. A moins que ceux-ci ne soient suggérés ou sanctionnés par le gouvernement, ils constituent autant de symptômes que les troupes gouvernementales gagnent à la main. Enfin, une mesure adoptée à la suite d'un accord intervenu entre les partis équivaut à une bataille indécise ou à une bataille évitée pour des raisons stratégiques[21].

5. Les exceptions à ce principe de la domination (leadership) gouvernementale dans les assemblées « représentatives » ne font qu'en accentuer le caractère réaliste. Ces exceptions sont de deux sortes.
En premier lieu, aucune domination n'est absolue. La domination politique exercée en conformité avec la méthode démocratique l'est encore moins que les autres en raison de l'élément concurrentiel qui est de l'essence même de la démocratie. Étant donné que tout lieutenant a théoriquement le droit de remplacer son chef et étant donné qu'il existe presque toujours quelques lieutenants ayant des chances sérieuses d'obtenir une telle promotion, le partisan resté dans le rang et - s'il ambitionne de prendre du galon - le ministre placé à l'intérieur ou à l'extérieur du cercle enchanté suivent une ligne de conduite intermédiaire entre celle consistant à suivre inconditionnellement l'étendard de leur chef et celle consistant à brûler leurs vaisseaux et à lever leur propre étendard, et, ce faisant, ils pèsent leurs chances et leurs risques avec une subtilité qui est parfois proprement admirable[22]. Le chef, à son tour, réagit en suivant une ligne de conduite intermédiaire entre celle consistant à serrer la vis et celle consistant à se laisser gagner à la main. Il combine les pressions avec les concessions plus ou moins judicieuses, les reproches avec les félicitations, les punitions avec les récompenses. Un tel jeu ménage à ses lieutenants un degré de liberté très variable, selon l'énergie et les positions relatives des personnes, mais considérable dans la plupart des cas. En particulier, les groupes assez forts pour faire sentir leur mécontentement, mais pas assez forts pour qu'il soit avantageux d'incorporer leurs vedettes et leurs programmes dans les combinaisons ministérielles, se verront généralement consentir des concessions en ce qui concerne les questions secondaires ou, tout au moins, les questions que le Premier ministre peut être incité à considérer comme secondaires ou d'importance seulement sectionnelle. Ainsi, des sous-groupes ou même des membres isolés peuvent, à l'occasion, avoir la chance de faire passer leurs propres projets de loi et, à plus forte raison, leurs critiques opposées aux projets gouvernementaux ou leur refus de les voter seront, cela va de soi, accueillis avec encore plus d'indulgence. Cependant il suffit de considérer ces concessions en se plaçant à un point de vue pratique pour reconnaître, en raison même des limites qui sont fixées à cette faculté de faire cavalier seul, que, loin de constituer le principe de fonctionnement d'un Parlement, elle représente, au contraire, des déviations par rapport à ce principe.
En second lieu, il existe des cas dans lesquels l'organisme politique ne parvient pas à digérer certains problèmes, soit parce que les grands états-majors des forces du gouvernement et de l'opposition sont hors d'état de jauger leur valeur politique, soit parce que cette valeur est effectivement douteuse[23]. De tels problèmes peuvent alors être pris en main par des indépendants (outsiders), qui, plutôt que de servir dans les rangs de l'un des partis existants, préfèrent tenter de conquérir le pouvoir par leurs propres moyens. De telles campagnes rentrent, bien entendu, parfaitement dans le cadre de la vie politique normale. Mais il existe une autre possibilité. Un homme peut prendre à cœur une question spécifique à un point tel qu'il entre dans l'arène politique uniquement pour faire prévaloir la solution préconisée par lui, sans d'ailleurs nourrir aucunement le désir de poursuivre une carrière politique normale. De tels cas, cependant, sont si inusités qu'il est difficile de citer des exemples d'hommes de premier ordre ayant agi de la sorte : peut-être Richard Cobden en fut-il un. Il est vrai que le cas d'hommes de second ordre, notamment du type des croisés, entrés par cette porte dans l'arène politique sont plus nombreux. Toutefois, personne ne saurait prétendre qu'il s'agisse là d'autre chose que de déviations par rapport à, la pratique normale.

Nous pouvons nous résumer comme il suit. Quand on étudie les sociétés humaines, il n'est pas, en général, difficile de définir, tout au moins en faisant appel au gros bon sens, les différentes fins pour la réalisation desquelles luttent les sociétés observées. On peut dire que ces fins donnent leur raison d'être ou leur sens aux activités individuelles correspondantes. Mais il ne s'ensuit pas que la valeur sociale d'un type d'activité sera nécessairement le motif déterminant de cette activité, ni que, par conséquent, elle en donnera l'explication. S'il n'en va pas ainsi, une théorie qui se borne à analyser l'objectif social, c'est-à-dire le besoin à servir, ne saurait être acceptée comme rendant adéquatement compte des activités qui le servent. Par exemple, la raison pour laquelle il existe un phénomène tel que l'activité économique, c'est, bien entendu, que les êtres humains ont besoin de manger, de s'habiller et ainsi de suite. La fin sociale ou raison d'être de la production consiste à fournir les moyens propres à satisfaire ces besoins. Néanmoins, nous reconnaissons tous qu'une telle proposition constituerait un point de départ des plus irréaliste pour une théorie de l'activité économique dans une société mercantile et que nous obtiendrons de bien meilleurs résultats en partant de propositions, relatives au profit. De même, la raison d'être ou fonction sociale de l'activité parlementaire consiste, sans aucun doute, à moudre des lois et, pour une partie, des mesures administratives.
Si, cependant, nous voulons comprendre comment la politique démocratique sert cette fin sociale, il nous faut partir de la lutte concurrentielle pour le pouvoir et les emplois et réaliser que la fonction sociale est remplie, pour ainsi dire, subsidiairement - dans le même sens où nous disons que la production est l'accessoire de la réalisation des profits.     

6. En ce qui regarde, enfin, le rôle du corps électoral, il nous suffira de mentionner un seul point additionnel. Nous avons vu que les désirs des membres d'un Parlement ne sont pas les données finales du processus qui aboutit à un gouvernement. Une observation analogue doit être faite en ce qui concerne le corps électoral. Son choix - idéologiquement glorifié par l'expression Investiture populaire (Call from the Peop!e) – n’émane pas de son initiative, mais il est trituré et cette manipulation constitue un élément essentiel du processus démocratique. Les électeurs ne décident pas des problèmes en instance. Mais ils ne choisissent pas davantage en toute liberté d'esprit les membres du Parlement parmi les citoyens éligibles. Dans tous les cas normaux, l'initiative est prise par le candidat qui brigue un mandat parlementaire et le poste corrélatif de chef politique local, les électeurs se bornant à ratifier cette candidature de préférence à d'autres ou à la rejeter. La plupart même des cas exceptionnels où un homme est authentiquement hissé sur le pavois par les électeurs rentrent dans la même catégorie pour l'une ou l'autre des raisons suivantes : il va de soi qu'un candidat n'a pas lieu de chercher à s'imposer si son autorité est déjà reconnue; ou encore il peut advenir qu'un dirigeant local, capable de contrôler ou d'influencer le vote, mais ne pouvant pas ou ne voulant pas se présenter lui-même, désigne un autre candidat qui, en pareil cas, peut donner l'impression d'avoir été sollicité par les électeurs agissant de leur propre initiative.
Quelles que soient d'ailleurs les interprétations que l'on puisse donner tant de l'initiative électorale que de l'acceptation de l'un des candidats rivaux, leur portée est, à son tour, fortement restreinte par l'existence des partis. Un parti n'est pas, comme voudrait nous le faire croire la doctrine classique (ou Edmond Burke), un groupe d'hommes qui se proposent de promouvoir l'intérêt public « en appliquant un certain principe sur lequel ils sont tombés d'accord ». Une telle rationalisation est d'autant plus dangereuse qu'elle est davantage tentante. Certes, tous les partis se muniront, cela va de soi, à tout moment considéré, d'un stock de principes ou de « planches » de plate-forme électorale et ces articles peuvent caractériser ce parti et contribuer à son succès tout comme les marques des marchandises vendues par un grand magasin peuvent caractériser ce grand magasin et contribuer à sa réussite. Cependant un grand magasin ne peut être défini par ses marques et un parti ne peut pas davantage être défini par ses principes. Un parti est un groupe dont les membres se proposent d'agir de concert dans la lutte concurrentielle pour le pouvoir politique. S'il n'en allait pas ainsi, il serait impossible que des partis différents adoptent exactement ou presque exactement le même programme - et pourtant ceci advient, comme nul ne l'ignore. L'existence des partis et des agents électoraux (machine politicians) correspond tout simplement au fait que la masse électorale est incapable d'agir autrement que les moutons de Panurge et elle représente une tentative de régulariser les modalités de concurrence politique, exactement semblable aux pratiques correspondantes des syndicats de commerçants. Les psychotechniques inhérentes à la direction et à la propagande partisanes, les slogans et les chansons de marche ne sont pas de simples accessoires, mais ils sont de l'essence même de la politique. Et il en va de même du grand électeur (political boss).