-Les faits en cause

 Le règlement (CEE) n°3760/92 du Conseil du 20 décembre 1992, modifié, a institué un régime communautaire de la pêche et de l’aquaculture. Son article 15 prévoit pour la Commission la possibilité de prendre des mesures d’urgence lorsque la conservation des ressources halieutiques est menacée par des perturbations graves et imprévues. Ce dispositif a fait l’objet d’une mise en application en décembre 2000. Alertés par le Conseil international pour l’exploitation de la mer, la Commission et le Conseil ont estimé urgent de mettre en place un plan de reconstitution du merlu qui s’est  traduit par l’adoption du règlement (CE) n°1162/2001 de la Commission du 14 juin 2001. Ce règlement a conduit à la mise en place de mesures visant à reconstituer le stock de merlu par le moyen d’une réduction des prises  notamment dans la zone maritime de l’Irlande sud. Le dispositif imposait notamment un maillage minimal  aux filets utilisés par les navires de pêche opérant dans la zone concernée. Plus précisément, l’article 3, sous d), interdisait les chaluts d’un maillage inférieur à 100 mm mais la mesure excluait les navires de moins de 12 mètres, effectuant des sorties de 24 heures au plus. Pour sa part, l’article 5 du règlement définissait rigoureusement la zone maritime soumise à la restriction. 

Le 2 août 2001, la société de pêche Jégo-Quéré  et Cie S.A a formé un recours devant le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes tendant à l’annulation des articles 3, sous d), et 5 du règlement. Au motif qu’elle est seule à opérer de façon permanente sur la zone avec des navires de plus de 30 mètres, qu’elle ne réalise que des prises infimes de merlu alors que le merlan constitue une part essentielle de son activité, la  société Jégo-Quéré  estime  pouvoir se prévaloir de l’article 230, quatrième alinéa, du traité CE lequel dispose que

            « … toute personne physique ou morale peut former … un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence  d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent  directement et individuellement ». 

-L’interprétation nouvelle proposée par le Tribunal de première instance des Communautés Européennes : arrêt du 2 mai 2001, affaire T-177/01 

Tout en reconnaissant, sur le fondement des critères jusqu’à présent dégagés par la jurisprudence communautaire, que la société Jégo-Quéré ne pouvait être considérée comme individuellement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, du traité CE par la décision litigieuse, et se prévaloir des dispositions de l’article en cause, le Tribunal de première instance a procédé à un revirement de jurisprudence et soutenu l’idée qu’il convenait d’adopter une nouvelle définition de la condition d’atteinte individuelle. En fait, le Tribunal s’est rangé à l’argument exposé par la société requérante. Pour cette dernière une  irrecevabilité opposée au recours aurait pour effet de la  priver de toute voie de droit pour contester la légalité des dispositions attaquées. En effet, le règlement ne prévoyant aucune mesure d’exécution, la société requérante ne disposerait en la circonstance  d’aucun recours devant les juridictions nationales.

Dans son arrêt, le tribunal reconnaît qu’outre le recours en annulation, il existe deux autres voies permettant à un  particulier de saisir le juge communautaire, seul compétent à cette fin en vue de faire constater l’illégalité d’un acte communautaire, le recours devant le juge national avec renvoi préjudiciel devant la Cour, conformément à l’article 234 du traité CE et le recours en responsabilité non contractuelle de la Communauté prévu aux articles 235 et 288, deuxième alinéa, du traité CE.

Mais, s’agissant de la première piste, le Tribunal devait faire observer que sa mise en œuvre supposait l’existence de mesures d’exécution susceptibles de fonder une action devant les juridictions nationales. Ce n’est qu’à partir du moment où le particulier visé par la mesure violerait la disposition  qu’il pourrait en contester la validité devant la juridiction nationale. A cet égard, le tribunal conclut « … qu’il ne peut être demandé à des particuliers d’enfreindre la loi  afin de pouvoir accéder à la justice ».

S’agissant de la voie de l’action en réparation non contractuelle de la Communauté, le Tribunal considère par ailleurs qu’elle  ne peut pas apporter de solution satisfaisante aux intérêts du justiciable. A cet égard, le Tribunal fait observer que « Présupposant la réalisation d’un dommage directement causé par l’acte litigieux,  [l’action] est soumise à des conditions de recevabilité et de fond différentes de celles régissant le recours en annulation et elle ne place donc pas le juge communautaire en situation d’exercer, dans toute sa dimension, le contrôle de légalité qu’il a mission de mener à bien… le contrôle exercé par le juge communautaire ne s’étend pas à tous les éléments susceptibles d’affecter la légalité de cette mesure, mais se borne à sanctionner les violations suffisamment caractérisées de règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ». 

L’analyse ci-dessus résumée conduit le Tribunal à conclure que les procédures prévues aux articles 234, 235 et 288, deuxième alinéa, du traité CE « … ne peuvent plus être considérées, à la lumière des articles 6 et 13 de la CEDH et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, comme garantissant aux justiciables un droit de recours effectif leur permettant de contester la légalité de dispositions communautaires de portée générale qui affectent directement leur situation juridique ». Et, c’est à la lumière de cet argumentaire que le Tribunal, dans le but d’assurer une protection juridique effective aux particuliers, a adopté une nouvelle définition de la condition d’atteinte individuelle pour autoriser un recours en annulation. Pour le TPI  le recours est possible à partir du moment où la disposition communautaire affecte le particulier de façon certaine et actuelle en restreignant ses droits ou en lui imposant des obligations. 

-La réaffirmation de la jurisprudence par la CJCE : arrêt du 1^er avril 2004, affaire C-263/02P

Dénonçant l’interprétation du  Tribunal quant à sa nouvelle lecture de l’article 230 du traité, la Commission a formé un pourvoi contre l’arrêt  rendu. Par l’arrêt ci-dessus rappelé, la Cour de justice a annulé la décision T-177/01 du 3 mai 2002 du Tribunal et  rappelé la jurisprudence applicable en l’espèce. 

Dans son arrêt, la Cour rappelle tout d’abord que les particuliers bénéficient d’une protection juridictionnelle effective des droits qu’ils tirent de l’ordre juridique communautaire. Ce droit à la protection fait partie des principes généraux de droit découlant des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres. Elle indique également que le traité comporte un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de légalité des actes des institutions, en le confiant au juge communautaire. 

Faute de pouvoir attaquer directement des actes communautaires de portée générale en raison  des conditions de recevabilité visées à l’article 230, quatrième alinéa, du traité, les personnes physiques ou morales ne sont pas pour autant privées de toute possibilité de recours effectif. Selon  les cas, les personnes physiques ou morales peuvent faire valoir l’invalidité des actes soit, de façon incidente, en vertu de l’article 241 du traité CE  devant le juge communautaire, soit devant les juridictions nationales et amener celles-ci, qui n’ont pas compétence pour constater elles-mêmes l’invalidité des actes en cause, à interroger la Cour par la voie de questions préjudicielles. De ce dernier point de vue, la Cour rappelle qu’elle ne saurait se substituer aux Etats membres à qui il incombe d’assurer la protection juridictionnelle de leurs ressortissants par des systèmes de voies de recours et de procédures permettant aux personnes physiques ou morales de contester en justice la légalité d’une mesure nationale prise en application d’un règlement. La Cour relève encore qu’il ne lui appartient pas à l’occasion d’un recours en annulation d’un règlement, introduit devant elle, d’examiner si cette protection est effectivement garantie et, dans la négative, d’admettre la recevabilité du recours du particulier. L’adoption d’une telle solution reviendrait à conférer au juge communautaire un pouvoir d’appréciation sur le droit procédural des Etats membres éventuellement en cause et donc à excéder ses compétences. 

Mais reste le cas où le règlement en cause est d’application directe, sans intervention des autorités nationales. Pour la Cour, une telle situation ne saurait impliquer en elle-même que la personne physique ou morale directement concernée par le règlement en cause ne puisse mettre en cause la validité dudit règlement qu’après l’avoir enfreint. Procédant par hypothèse, la Cour soutient  ainsi

            « … qu’il ne saurait être exclu qu’un système juridique national ouvre la possibilité à    un particulier directement concerné par un acte normatif général de droit interne, ne pouvant pas être directement attaqué en justice, de solliciter auprès des autorités     nationales une mesure se rattachant audit acte, susceptible d’être mis en cause devant la juridiction nationale, de manière à permettre à ce particulier de contester indirectement l’acte en question. De même, il ne saurait non plus être exclu qu’un système juridique national ouvre la possibilité à un opérateur directement concerné par le règlement n° 1162/2001 de solliciter auprès des autorités nationales un acte se rapportant à ce règlement susceptible d’être mis en cause devant la juridiction nationale, de façon à permettre à un tel opérateur de contester indirectement le règlement en question ».  

En bref, la solution retenue par la Cour de justice préserve sans doute la stricte lecture qu’il y a lieu de faire de l’article 230, alinéa 4, du traité CE, elle préserve également l’indépendance des solutions procédurales retenues par les juridictions relevant des Etats membres, mais il n’est pas certain que la solution retenue soit de nature à satisfaire la situation de l’opérateur soumis à un règlement d’application  directe, rien ne permet en effet de penser qu’il parvienne en toutes circonstances à solliciter auprès des autorités nationales l’acte lui permettant de contester de façon indirecte le règlement litigieux.