Le chômage français présente une particularité très frappante, à savoir qu’il a constamment augmenté au cours des vingt dernières années (en dehors d’un certain palier au cours des années 1986-90), contrairement à la situation de la plupart des autres pays où l’on constate une plus grande variabilité du taux de chômage. Ceci signifie très probablement que ce chômage n’est pas fondamentalement de nature conjoncturelle, mais de nature structurelle.

Les prélèvements obligatoires détruisent les incitations productives.

Le véritable problème du chômage en France ne réside pas - comme on se complaît trop souvent à le dire - dans une mystérieuse alchimie par laquelle la “croissance ne produirait pas suffisamment d’emplois” (par exemple parce que la productivité augmenterait trop vite). Il réside dans le fait que tout le système des incitations productives est bouleversé par les mécanismes de l’interventionnisme étatique.

En effet, si un employeur potentiel demande des services de travail, c’est dans la mesure où le profit qu’il peut espérer, par exemple en embauchant un travailleur supplémentaire, n’est pas nul, c’est à dire que le coût du travail n’est pas supérieur à la productivité marginale (après impôts) de ce salarié. Dans certains cas il ne reste au producteur que 10 à 20 % de la valeur qu’il a créée par ses efforts. L’incitation à embaucher des travailleurs supplémentaires en est donc considérablement réduite. Pour que des emplois soient créés il faut pourtant que des entrepreneurs soient incités à les créer ? Si l’on veut bien voir que l’ensemble du système français décourage l’entrepreneur, punit la création de richesses et l’effort productif, on comprend mieux l’importance du chômage..

Un phénomène du même genre se produit du côté de l’offre de services de travail. Le salarié est sensible à son salaire direct, car le niveau de ce salaire détermine le pouvoir d’achat dont il pourra bénéficier. Par contre, le niveau des prestations sociales qu’il obtient est indépendant du montant des cotisations qu’il paie. Il ne lui est donc pas indifférent que le coût de son travail lui revienne sous forme de salaire direct ou indirect. Si l’on augmente la part du salaire indirect, il y aura certes une pression à la baisse du salaire direct, mais il y aura surtout une moindre incitation des salariés à travailler et des employeurs à embaucher. Il en résultera donc une diminution du niveau d’emploi.

C’est pourquoi l’on peut dire que l’augmentation du coût du travail due à l’augmentation des cotisations sociales est un obstacle essentiel à l’emploi. Elle réduit à la fois l’incitation à travailler et l’incitation à employer. Bien entendu, l’existence d’allocations chômage et de revenus de substitution - même si on la considère comme parfaitement justifiée - réduit aussi l’incitation des gens à travailler et accroît donc le chômage. Le problème du chômage résulte du système d’incitations des employeurs et des salariés qui dépend lui-même essentiellement du système des prélèvements obligatoires. C’est ce que l’on doit accepter d’appeler le chômage désiré.

Aussi justifiées soient-elles, il faut bien reconnaître que les allocations chômage accroissent le chômage, d’autant plus que les allocataires peuvent avoir recours au travail au noir. Mais l’encouragement au “non-travail” résulte de beaucoup d’autres mesures, par exemple le fait qu’il existe un grand nombre d’allocations fournies indépendamment des efforts faits par les bénéficiaires.

De même qu’il décourage l’effort de travail, le système de prélèvement obligatoire décourage l’effort d’épargne. En effet, le rendement anticipé de l’épargne et de l’investissement est d’autant plus faible que les impôts frappant ce rendement futur sont plus nombreux et plus élevés. On peut ainsi montrer que le système fiscal français punit dans des proportions considérables le fait d’épargner plutôt que de consommer. Or, contrairement à ce que l’on dit en général, la relance de l’activité économique ne se fera pas par la consommation, mais par l’épargne et l’investissement. D’eux en effet dépendent la croissance de la productivité du travail, donc la possibilité de payer des salaires directs croissants, en même temps qu’une éventuelle augmentation de ce que l’on appelle la protection sociale.

Quelle réforme fiscale pour combattre le chômage ?

De manière générale, pour apprécier les effets éventuels d’une réforme fiscale, il faut distinguer très soigneusement deux hypothèses différentes :

- la première correspond tout simplement à ce que l’on a maintenant coutume d’appeler l’“effet Laffer” : les incitations productives varient en sens inverse du taux de l’impôt, de telle sorte qu’une augmentation du taux de l’impôt peut - au-delà d’un certain point - diminuer les recettes fiscales au lieu de les augmenter.

- en deuxième lieu, dans la mesure où l’autofinancement par l’effet Laffer de la diminution du prélèvement fiscal ou social n’est pas total et en tout cas pas immédiat, et si on estime impossible de diminuer corrélativement les dépenses publiques ou d’accepter un déficit public accru, on peut être tenté de recourir à des transferts de charges fiscales et sociales, c’est à dire que l’on reporte sur les autres contribuables le poids des exonérations d’impôts et de charges sociales dont certains bénéficient. Ainsi, il est très généralement admis qu’il serait efficace de compenser des allégements de cotisations sociales - qui sont censées pénaliser le travail - par l’augmentation d’un impôt n’ayant pas les mêmes effets, qu’il s’agisse de la CSG, de la TVA ou de l’impôt sur le revenu. C’est bien dans cette direction d’une fiscalisation du financement de la protection sociale que le gouvernement Juppé s’est engagé.

A titre d’illustration imaginons un employeur potentiel qui envisage de faire travailler un salarié dans une situation où il existe des cotisations sociales proportionnelles au coût du travail. Imaginons maintenant qu’on décide de diminuer ces cotisations d’un certain pourcentage. Il en résulte une augmentation du salaire direct, pour une part, et une réduction du coût du travail, pour une autre part. Supposons que, pour un emploi donné, la réduction de coût du travail pour l’employeur soit de 10 % et l’augmentation du salaire de 5 %. Si l’employeur doit, en compensation, payer 10 % de plus d’impôt sur les recettes qu’il tire de l’emploi de ce travailleur - qu’il s’agisse d’une CSG ou d’un impôt sur le revenu proprement dit - son incitation à l’embaucher n’en est pas modifiée. Symétriquement, si le salarié doit payer 5 % d’impôts sur le revenu supplémentaires, son incitation à travailler n’est pas modifiée. Autrement dit, l’effet Laffer ne joue pas, puisqu’il n’y a pas de diminution du prélèvement marginal que l’on supporte en se lançant dans une activité supplémentaire (travailler une heure de plus, embaucher un travailleur supplémentaire, etc.). Il ne sert donc à rien de changer le mode de financement de la protection sociale, puisqu’on reprend d’une main ce que l’on donne de l’autre.

Ceci implique dans le court terme d’accepter un déficit public ou de réduire les dépenses publiques, en attendant que l’effet Laffer joue pleinement son rôle d’augmentation des recettes fiscales et “sociales” au bout d’un temps plus ou moins long (un à trois ans). Ceci implique également qu’aucun effet sur l’emploi ne peut être espéré d’une mesure générale de réduction d’un impôt à taux proportionnel - comme c’est le cas pour les cotisations sociales - avec une augmentation due à la concurrence d’un autre impôt, également proportionnel, par exemple la CSG ou la TVA : on ne peut alors jouer que sur la suppression de distorsions ou la création de nouvelles distorsions.

Or, il est très souvent admis que la réforme fiscale devrait conduire à remplacer un impôt supposé “distortif” - les cotisations sociales assises sur le travail - par un impôt qui ne l’est pas, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu, de la CSG ou de la TVA. Ceci correspond à l’idée courante selon laquelle le travail serait surtaxé, ce qui constituerait une cause essentielle du chômage. Mais, il faut soigneusement distinguer ici deux problèmes différents :

- il est tout d’abord erroné de dire que le système social français surtaxe le travail. En réalité, il frappe ceux qui sont assujettis à la Sécurité Sociale et qui représentent 95 % de la population française, ce qui est normal.

- par ailleurs, et comme nous l’avons vu, il surtaxe plutôt le choix du futur - donc l’accumulation de capital - par rapport au choix du présent.

C’est dire, évidemment, qu’il est faux d’interpréter le système actuel comme un système de surtaxation du travail créant des distorsions à l’encontre du travail et provoquant du chômage. Répétons-le, ce n’est pas le travail qui est surtaxé, mais le capital.

En remplaçant des cotisations sociales par un impôt reposant sur une assiette plus large, dans le but de financer des dépenses autres que de solidarité, on introduirait donc des distorsions qui pourraient fort bien se retourner contre l’objectif d’emploi que l’on poursuit. Il ne faut pas oublier que tous les acteurs de la vie économique sont solidaires les uns des autres. Il y a ainsi d’autant plus d’emplois disponibles qu’il y a plus d’entrepreneurs incités à embaucher ou d’épargnants incités à épargner. En faisant supporter par certains d’entre eux le financement de systèmes qui ne leur rapportent rien, on réduit les emplois disponibles et l’accumulation du capital propice à l’emploi.

L’illusion de la baisse des charges sur les bas salaires.

Ces considérations permettent d’évoquer un problème qui mérite quelque attention, compte tenu de l’insistance avec laquelle il est souvent évoqué. Devant l’importance du chômage des moins qualifiés on évoque souvent l’idée qu’il conviendrait de créer ce que l’on pourrait appeler une “distorsion positive” en leur faveur, en diminuant ou en supprimant spécifiquement les prélèvements sociaux sur les bas salaires. Et c’est d’ailleurs dans cette voie que le gouvernement français s’est engagé au mois de juin 1995 à l’occasion de ce que l’on a appelé - à tort selon nous - le “plan Juppé pour l’emploi”. Il a en effet été décidé d’exonérer d’une partie des cotisations de Sécurité Sociale les salaires des travailleurs payés au salaire minimum ou qui ont été en chômage pendant deux ans, de subventionner ces derniers, ainsi que les jeunes diplômés. Or, ces exonérations et subventions ont été financées par une augmentation de la TVA (ainsi que par une légère augmentation de l’impôt sur la fortune et de l’impôt sur le bénéfice des sociétés).

Si l’on compense, totalement ou partiellement, l’allégement de certains prélèvements obligatoires par une augmentation de certains autres prélèvements, on obtient un double effet :

- une partie en sera probablement supportée par ceux qui devaient bénéficier des allégements : il en est ainsi, contrairement à ce que l’on pense en général, d’une augmentation de la TVA, celle-ci ne constituant pas un impôt à la consommation, mais un impôt sur les revenus des facteurs de production. Il en irait à peu près de même d’une augmentation de la CSG.

- en deuxième lieu, la part des nouveaux prélèvements qui retombe non pas sur les bénéficiaires des allégements, mais sur les autres, réduit d’autant les incitations productives de ces derniers et donc, par exemple, leurs incitations à embaucher. C’est dire que la mesure consistant à diminuer les cotisations sociales sur les bas salaires et à augmenter de manière correspondante d’autres impôts est une mesure dangereuse.

En définitive, je suis donc parfaitement d’accord avec l’idée selon laquelle on peut à la fois augmenter les salaires, diminuer le coût du travail et réduire le chômage. Mais, en dehors des mesures de déréglementation, cela ne peut provenir que de la mise en œuvre d’un “effet Laffer” - diminution d’impôts sans compensation - et non d’un jeu d’illusions consistant à passer d’un type de prélèvements à un autre.

Conclusion

Si - comme nous le pensons - la nature même du système de prélèvements obligatoires est la cause essentielle du chômage, proposer des remèdes à la situation de l’emploi revient évidemment à proposer une réforme de ce système. Sans vouloir entrer dans le détail d’une réforme des prélèvements obligatoires, nous voudrions en souligner deux lignes essentielles :

- il est tout d’abord indispensable de réintroduire les techniques de l’assurance dans le domaine de la protection sociale de manière à responsabiliser les assurés et à leur permettre d’évaluer et de choisir la couverture des différents risques. Il faut réintroduire la responsabilité dans le système français.

- il faut par ailleurs atténuer les effets désincitatifs du système des prélèvements obligatoires. La progressivité de l’impôt sur le revenu et la multiplicité d’impôts et de cotisations qui portent sur une même assiette fiscale - en particulier sur le capital - détruisent profondément les incitations à travailler, à produire et à épargner. Il est donc impossible d’enregistrer une résorption significative du chômage, quelles que soient les mesures prises, si une modification profonde de ce système n’est pas amorcée.

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[1] Pascal Salin est professeur à l’université de Paris IX Dauphine depuis 1972. Il fait autorité dans le domaine des problèmes monétaires internationaux et mènent de nombreuses recherches sur la fiscalité.

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