La puissance publique garante ou destructrice de l'environnement par Max Falque*

Revue des Etudes Humaines, numéro 5, juillet 1991.

L'article de Max Falque est celui d'un praticien de l'environnement, et en cela il est d'abord un témoignage. Mais ce praticien a également une bonne connaissance de la théorie économique de l'environnement, et en particulier des travaux des "free market environmentalists". Cet article est donc également une bonne synthèse d'idées tout à fait ignorées en France, mais qui ont maintenant droit de cité aux Etats -Unis.

Sans doute la conclusion de l'article paraîtrait -elle un peu conventionnelle : après avoir fustigé l'action des pouvoirs publics, Max Falque n'hésite pas à leur confier cependant une mission de « gardiens des règles de l'environnement », ce qui participe d'un certain optimisme. En dépit de cette réserve, la réflexion à laquelle nous sommes invités est stimulante. Le ton est donné dès le début : Après trente années d'observation du fonctionnement de la puissance publique, dont vingt relatives à la protection de l'environnement, je suis arrivé à la conclusion... que les principaux responsables de la crise environnementale dont la montée en puissance de la bureaucratie, la multiplicité des réglementations, le recul du droit, les atteintes au droit de propriété et les manipulations des lois du marché[1].

Communisme pas mort

Les errements de la politique de l'environnement sont principalement dus à l'ignorance du rôle central de la propriété et du marché. L'ignorance de la propriété rapproche l'idéologie des écologistes de celle des communistes. En commun, il y a cette protestation contre la propriété privée, source de tous les maux. L'écologie est bien souvent la forme évoluée du communisme, et cela est particulièrement net depuis 1989. Il est temps que l'idéologie verte procède à son aggiornamento, tienne compte des leçons de l'histoire.

... Si l'environnement des pays capitalistes est très sensiblement moins dégradé que celui des pays socialistes, on le doit moins aux multiples réglementations qui, depuis une vingtaine d'années, défigurent le droit, qu'à l'efficacité de l'économie de marché et à la protection assurée par la propriété privée.

Les ravages de la réglementation

On peut donner quelques exemples des dégâts produits par les pouvoirs publics avec leur réglementation.

Les plans d'urbanisme entraînent arbitraire et corruption. "Depuis plus d'une cinquantaine d'années les procédures de zonage recouvrent l'ensemble du territoire. Quel en est le résultat? Ni l'environnement ni la morale n'y trouve son compte. Les seuls bénéficiaires sont les hommes politiques et les fonctionnaires qui, distribuant des droits à bâtir et entretenant l'incertitude sur le devenir des patrimoines, achètent des votes et de l'influence".

Autre exemple : la protection des espèces menacées conduit inévitablement au braconnage, au commerce illicite et, à terme à la disparition de l'espèce. On peut se demander, avec Fred Smith, si "les écologistes ne préfèrent pas que les éléphants soient exterminés à l'intérieur d'un système de contrôle politique centralisé que sauvés à l’intérieur d'un système d'appropriation privée".

Ce qui est vrai pour les éléphants l'est également pour les poissons : les fermes marines repeuplent les mers plus sûrement que le droit de la mer, véritable encouragement au pillage accéléré (il faut se dépêcher de pêcher avant que les autres ne le fassent).

S'agit -il maintenant de la pollution de l'air ? L'usage des pots catalytiques diminue la pollution aujourd'hui mais entraîne une surconsommation de carburant et une pollution accrue : les recherches sur les moteurs non polluants n'auraient -elles pas été plus efficaces, au lieu des pots - imposés par la réglementation ? Enfin, la réglementation sur les forêts a expliqué par exemple l'incendie du Parc de Yellowstone en 1989 : au prétexte de conserver les essences et de ne pas abattre les arbres vieillie pour "laisser la nature en l'état", on a abouti à une instabilité économique et écologique.

Feux de forêts : trop de forêts !

Le cas des feux de forêts illustre bien les effets pervers qui accompagnent une réglementation mal conçue. De plus l'analyse de ce cas conduit aux conclusions inverses de celles que l'on retient ordinairement.

Les incendies de forêt proviennent en général d'absence ou de limitation de droits de propriété. Lorsque Napoléon a exempté les Corses de droits de succession pour les biens indivis, il ne savait pas qu'il préparait des feux de forêts en série. De même en Provence, il existe sans doute un "lobby du feu" : tous les gens qui ont intérêt à ce que les forêts brûlent parce qu'aujourd'hui les terrains qu'elles recouvrent ne sont pas utilisables pour la construction ou pour d'autres usages. Pourquoi interdire les constructions au prétexte de défendre la nature, alors que "l'expérience prouve que seules les zones construites sont efficacement défendues contre le feu, individuellement ou collectivement".

En fait, les forêts et les feux ont créé une administration puissante, qui doit justifier son existence. "En définitive, la seule réponse bureaucratique et politique consiste à accroître les moyens de lutte contre l’incendie à partir de Canadairs et de pompiers coûteux et peu efficaces, et donc le coût est estimé à 200 $ par an et par hectare".

Dernière évidence, relevée par Jean de Montgolfier et les études de l'Office des forêts : "il faut dénoncer le stéréotype selon lequel les espaces boisée méditerranéens disparaissent à cause des incendies. Au contraire, c'est parce qu'il y a beaucoup de forêt qu'il y a beaucoup d'incendies".

La puissance publique a multiplié les initiatives et les incitations à la plantation des forêts, ou à la suppression des zones humides.

Si l'on fait un bilan complet de toutes ces interventions de la puissance publique, on retiendra pour le « système actuel les qualificatifs suivants : inefficace, corrupteur, pervers, coûteux et liberticide ».

"La question est maintenant de savoir s'il existe une alternative à l'action bureaucratique".

Vive la propriété

On n'a rien dit de vraiment neuf depuis Aristote : "Ce qui est commun au plus grand nombre fait l'objet des soins les moins attentifs. L'homme prend le plus grand soin de ce qui lui est propre, il a tendance à négliger ce qui est commun".

Or, en ce qui concerne l'environnement, la propriété privée est rendue incapable de remplir son office pour deux raisons :

- l'État et la législation restreignent gravement l'usage de la propriété,

- l'attribution des droits de propriété pose des problèmes techniques dont la solution est ignorée (volontairement ou non).

Sur le premier point, on observera qu'en France, on fonctionne sur le modèle du "domaine éminent" : tout se passe comme si les terres appartenaient à la puissance publique, en concédant quelques pouvoirs à des propriétaires qui n'en sont pas. Il en est ainsi en particulier parce qu'existe un droit administratif, qui reconnaît des prérogatives exorbitantes du droit commun. Ainsi en matière d'expropriation on n'indemnise que le dommage matériel et certain, sans souci des moins-values supportées par les propriétaires. Le droit de chasse est devenu un droit collectiviste (à l'exception de l'Alsace ou, comme par hasard, il y a du gibier et pas de dégradation par les chasseurs).

Par comparaison, les perspectives offertes par la propriété sont considérables.

Un marché des droits à polluer ?

On oppose souvent aux partisans de la propriété privée le fait que les droits de propriété ne peuvent pas toujours être attribués un matière d'environnement. Pour que le marché puisse fonctionner, il est nécessaire que des droits existent préalablement.

Or, qui peut prétendre avoir un droit sur des choses "communes", comme l'air ou l'eau ou le silence de la montagne?

On fait donc volontiers recours au concept de "biens publics" pour éliminer le jeu de marché et de la propriété.

En réalité, les biens publics ne sont pas aussi nombreux qu'on le croit. De nombreux biens publics réputés purs peuvent être produits par le marché.

On sait que les biens publics sont caractérisés par deux traits : non -rivalité, non excluabilité. Les phares en mer, biens publics d'après cette définition, ont été durant des années créés et gérés par l'initiative privée.

En ce qui concerne l'air pur, pourquoi ne pas définir un droit individuel à l'air pur (systèmes des bulles d'air, vendables), ou au contraire définir des droits de pollution, que l'on peut racheter ?

En fait, toutes ces solutions n'ont pas été réellement explorées. On dit qu'il y a "externalité" lorsque certaines activités échappent au marché, faute d'une définition correcte des droits de propriété.

"Mais, justement, plus qu'une défaillance du marché, l'externalité est un défaut de droit".

Il faudrait donc que les interventions de la puissance publique soient repensées en fonction de ces éléments, en direction d'une meilleure définition et d'une meilleure protection des droits de propriété.

Une nouvelle politique de l'environnement

Jusqu'à présent les politiques de l'environnement ont oscillé entre l'incurie totale (dans la tradition des ingénieurs saint-simoniens qui arbitraient en faveur de l'industrie et au détriment de la nature), et la sur -réglementation et la fiscalité. Un long passé de dirigisme a valu l'impôt sur les portes et fenêtres (qui a donné des maisons sombres et sales), les droits de mutation exorbitants (qui empêchent d'entretenir le patrimoine architectural privé), les exemptions fiscales qui assèchent les zones humides et détruisent les forêts.

Que serait une nouvelle politique de l'environnement ? On en a une préfiguration avec la pratique des "études d'impact sur l'environnement" Que l'Etat commence par faire sa propre police ! Aux Etats -Unis, des projets plus radicaux veulent exiger de la puissance publique qu'elle s'interdise toute intervention contraire aux droits de propriété. Le sénateur Symms a élaboré le "Private Property Right Act" (1990).

On se montrera plus réservé, à la différence de Max Falque, sur l'idée d'un "audit environnemental", qui obligerait chaque entreprise à produire le bilan de son action sur l'environnement, comparable au bilan comptable ou social qui est requis à l'heure actuelle. "Il parait donc tout à fait légitime que la puissance publique exige un bilan environnemental au même titre qu'un bilan comptable".

De la même façon, on pourra ne pas partager la conclusion de Max Falque : "Il ne s'agit pas d'écarter la puissance publique car, après tout, depuis l'origine les sociétés humaines ont imaginé des réglementations pour la protection des ressources du milieu". Les "sociétés humaines" ne sont pas tout à fait assimilables à la puissance publique et la meilleure réglementation que les sociétés humaines aient inventée est certainement celle des droits de propriété et de leur extension, alors que la puissance publique, pour des raisons d'ailleurs bien exposées par M. Falque, n'a cessé d'agir contre la propriété privée.