Cri d’alarme du Sénat, dans un rapport sur le contrôle de l’application des lois : un grand nombre de lois votées ne servent à rien, car elles restent inappliquées, faute de décrets d’application. Remarque de Christian PONCELET, Président du Sénat : « Il ne suffit pas de voter des lois, souvent dans la précipitation, encore faut-il les appliquer ».
Selon ce rapport sur le contrôle de l’application des lois promulguées au cours de l’année parlementaire 2004-2005, le taux d’application des dispositions prévoyant un suivi réglementaire est à peine de 16,4% ! (En légers progrés, il est vrai, par rapport à l’année précédente, où il était de 14,4%). Au total, 670 prescriptions législatives nécessitaient un texte d’application. Sur cet ensemble, 110 sont entrées en vigueur et donc 560 restent à appliquer. Six mois après la promulgation de la loi, un texte réglementaire sur six n’a toujours pas été publié.
Mieux encore, si l’on raisonne non par prescription législative, mais globalement par loi, 48 lois ont été adoptées en 2004-2005. Sur cet ensemble, 15 d’entre elles n’avaient pas besoin de décret d’application, c'est-à-dire de mesures de suivi réglementaire. Sur les 33 restant, 17 ne sont pas applicables, aucun texte réglementaire n’étant paru. 13 ne sont que partiellement applicables, puisqu’une partie seulement des mesures d’application a été publiée ; et 3 seulement sont devenues applicables grâce à la publication de tous les textes réglementaires. Et encore s’agissait-il des lois nécessitant le moins de mesures d’application.
C’est ainsi, pour ne donner qu’un exemple, qu’aucune des 53 mesures d’application prévues dans la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises n’avait été prise. Or il s’agissait d’une loi votée « en urgence » : à quoi cela sert-il, si la loi votée en urgence n’est pas ensuite appliquée, faute de décrets ! Jean-Louis DEBRE, président de l’Assemblée Nationale, avait déjà souligné que cela ne servait à rien de légiférer si l’on n’en tire aucune application pratique. Et il faut selon lui dix mois en moyenne pour que les décrets soient publiés au journal Officiel.
Mais cela n’est pas seulement un problème de délai et donc de retard. Si l’on prend du recul, plus de 1000 textes législatifs ont été adoptés et promulgués depuis 1981. Sur cet ensemble, 222, soit 20% environ, attendent toujours d’être appliqués. C’est ainsi que la loi du 24 janvier 1984 (cela fait plus de 20 ans !) sur les établissements de crédits n’a toujours pas vu la publication de tous les textes réglementaires. Et la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions sur l’immigration n’a donné lieu à aucun décret d’application. Mais pour autant, ces textes non appliqués n’ont pas fait l’objet d’une loi de suppression…
Normalement, le gouvernement doit, dans les six mois qui suivent une promulgation, publier un rapport sur la mise en œuvre de la loi. Or pour trente textes votés pour lesquels un rapport a été demandé au gouvernement, un seul a été remis.
Cette situation appelle au moins deux commentaires. Le premier, c’est qu’il y a ici une atteinte aux droits du Parlement. Déjà que celui-ci a rarement l’initiative des lois (proposition de loi), celle-ci revenant en général au gouvernement (projet de loi), de plus les lois que vote le Parlement peuvent, selon le bon vouloir du gouvernement, ne pas être appliquées. Il y a là une domination anormale du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, puisque c’est l’exécutif qui décide en dernier ressort. Pas d’équilibre des pouvoirs, pas de véritable séparation des pouvoirs. Et les ministres se désintéressent d’une loi, une fois qu’elle est votée : l’essentiel est dans l’effet d’image produit sur l’opinion. Et c’est souvent la seule direction du budget au ministère des finances qui bloque les dispositions d‘application qui ne lui plaisent pas. L’essentiel est de préserver le pouvoir de Bercy, pas les droits du Parlement.
Le second, c’est que l’on peut se demander si ces centaines de textes (plus de 1000 en 25 ans) sont véritablement du droit. Ce sont des lois de circonstances, adoptées souvent pour faire face à un cas précis et pour calmer l’opinion publique, au lieu d’être des lois générales, valables pour tous, reflétant la réalité profonde du droit et de la tradition juridique. Comme le souligne le sénateur Josselin DE ROHAN « Quand on égare le législateur sur l’accessoire, on le détourne de l’essentiel ». Et Jean ARTHUIS de surenchérir : « Trop de lois sont de purs textes d’affichage ». C’est ce qui entraîne le déclin du droit et la mort du véritable état de droit. Des textes qui ne sont même pas du droit et qui, en outre, ne sont jamais appliqués : rien de tel pour déconsidérer le pouvoir législatif. Au fond, cela ne doit pas trop déplaire à l’exécutif, qui, ainsi, n’en fait qu’à sa tête. Et garde ses privilèges.
Le 16 Décembre 2005
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