CONSTITUTIONNALISER L’EQUILIBRE BUDGETAIRE ?

Dans son éditorial, Jacques Garello évoque l’une des idées à la mode dans nos cercles dirigeants : inscrire dans la Constitution de notre République l’interdiction de voter un budget en déficit. On peut revenir sur le principe de constitutionnaliser une règle économique. Est-ce possible ? Est-ce efficace ? 

Quelle règle ?

Le recours à la constitutionnalisation n’est pas original. Milton Friedman a longtemps demandé que l’on inscrive la « règle K » dans la Constitution américaine. Cette règle fixe le taux de croissance annuelle de la masse monétaire que la Banque Centrale doit respecter. Supposons une économie au taux de croissance annuel moyen de 4%. Pour assurer la liquidité bancaire dans une telle économie, il faut que la masse monétaire augmente de 5% par an, ce léger écart compense la « baisse de vitesse de la circulation de la monnaie », car lorsque les agents économiques ont un revenu plus élevé, ils remettent moins vite leur argent en circulation : chez les pauvres l’argent n’est pas plus tôt entré dans les poches qu’il en ressort. Il doit donc y avoir un rapport K permanent entre la croissance du revenu et la croissance de la masse monétaire, c'est-à-dire de l’argent nécessaire aux échanges. En dessous de K on manque de monnaie et de crédit, au dessus il y en a trop et c’est l’inflation. Une règle constitutionnelle a le mérite de protéger la Banque Centrale contre les pressions du gouvernement.

Cette régulation monétaire pourrait servir de modèle à la régulation budgétaire. Mais que doit-on limiter ? Un déficit zéro est ambigu : on peut toujours arriver à l’équilibre sans freiner les dépenses, il suffit d’augmenter les impôts. La limitation se ramène donc à l’interdiction de s’endetter. Aussi certains Etats américains ont-ils préféré pour leurs finances locales prévoir une sorte de règle k : le volume du budget de l’Etat ne doit pas croître plus rapidement que le produit annuel brut créé par les ménages et les entreprises de cet Etat. C’est ce que les Californiens ont décidé avec la fameuse proposition 13, votée par referendum, qui a été reprise dans 16 autres Etats. En République Fédérale d’Allemagne, l’interdiction constitutionnelle d’un déficit supérieur à 0,35% du PIB entrera en vigueur à partir de 2016. C’est ce qui inspire apparemment nos dirigeants, mais il est déjà question de combiner le montant du déficit avec celui de la dette, et d’exclure du calcul du déficit certaines dépenses « sanctuarisées » (par exemple, ne pas toucher à Grenelle ! la planète passe avant la constitution) : une belle usine à gaz en perspective.  

Quelle efficacité ?

Le problème est de savoir si la Constitution en impose aux princes qui gouvernent. Sans doute les grandes démocraties sont-elles constitutionnelles. Mais qu’en est-il de certaines constitutions, et de certaines conjonctures ? Il est des pays où les gouvernants changent la constitution à leur gré, la France est un pays « riche » en constitutions : une quinzaine, alors que les constitutions anglo-saxonnes ont plusieurs siècles d’existence. D’autre part, les constitutions supportent mal le choc des crises ou des guerres. En Angleterre, l’act de Peel qui limitait l’émission de billets de banque en fonction des réserves or de la Banque d’Angleterre a été détourné pendant la première guerre mondiale : le gouvernement a fait émettre des billets par le Trésor (Treasury Bill). Sur la fin de sa vie, Friedman s’était finalement laissé convaincre par Hayek : la seule façon de régler la circulation monétaire était de s’en remettre à des banquiers privés en concurrence.

La constitutionnalisation c’est bien, la privatisation et le marché c’est mieux.

Pour que la constitutionnalisation soit efficace, il faut réunir de très nombreuses conditions : des gouvernants respectueux de l’état de droit, des citoyens en mesure de réagir avec des procédures démocratiques efficaces comme le referendum d’initiative populaire, et une sanction démocratique réelle pour les manquements à la constitution. Par comparaison, comme il est simple d’équilibrer un budget quand l’Etat occupe une place mineure dans la nation, se contentant d’assurer ses fonctions régaliennes ! Des structures centralisées, un dirigisme économique développé, des sociétés civiles bâillonnées : voilà de quoi ôter la moindre efficacité à la constitutionnalisation.

 

Le 10 Février 2010

   
 

 

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